陈锡文：大城市要疏散人口首先得疏散项目

陈锡文（资料图）

陈锡文：大城市要疏散人口首先得把项目疏散出去

3月8日，全国政协常委、中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文，就城镇化及农村问题接受凤凰网独家访谈。

陈锡文告诉凤凰网，农民工没有享受到城镇公共服务，是过去政府受制于计划经济思维，总考虑户籍人口是多少，同时总是想用钱去投资建设、促进经济的更快发展，而没有想到经济发展了，会吸引更多的农民工到城里来。

北上广这些城市为什么有这么大的吸引力？陈锡文指出更重要的是这些城市有大量的就业机会。因此大城市要疏散人口，首先得把项目疏散到中小城市，人自然就去就业了。

对于我们建设土地矛盾的问题，陈锡文告诉凤凰网，现在有一些误区，就是把城郊的土地矛盾看作是整个国家的土地矛盾。城郊农地转为城镇建设用地时可以大幅度升值，但土地大幅增值在农区是很少有的，国外也不存在这种大幅升值这种问题。陈锡文称，土地改革不能改到最后都把农地改成建设用地，这样的话国家就完了。

对话：边鹏  编辑：叶宇婷

农民工享受不到城镇公共服务是政府思维方式的问题

凤凰网资讯：为什么农民工在城市里干活，却拿不到城镇居民户籍？

陈锡文：户籍不仅是一个本，几张纸的事，更重要的是这几张纸在城市户籍和农村户籍之间有着巨大价值上的差别。就是说城镇户籍后面包含着大量的社会保障，种种服务和各种福利，而农村户籍没有。要实现社会公共服务和社会保障各种福利的平等化，需要大量的资金支撑。

进入新世纪以来，我们为老百姓提供服务的公共财政在扩大，公共财政扩大意味着政府直接投资要减少。过去经济发展，工业化和城镇化中有大量政府直接投资，而现在这个比重在不断减少。

只有减少直接投资，才能拿更多钱出来做公共服务。城市的管理者，在地区上要办多少幼儿园，办多少学校，要用多少公交车，等等，这些往往是按照当地户籍人口计算的，外来人口没有被计算进来。

凤凰网资讯：为什么农民工承担了大量城市基础工作却享受不到公共财政提供的服务？

陈锡文：城市管理者做这些事时大量的考虑是为什么要修这条路？是要想招商引资、带人进来，还是把发展、经济增长放在公共服务前面，这挤占不少公共服务的资金。

凤凰网资讯：能不能理解是钱不多不足以去解决问题？

陈锡文：说句实在话，只要是政府的钱，再富的国家也是不够的。美国是最富的国家，但又是政府负债总量最高的国家。日本也是相当富的国家，政府负债比例也特别高。公共财政的钱，应该是再多都不够，因为大家都希望有更好的服务。

怎么是雪中送炭，而不是锦上添花，这点才是政府要做的。这里有个执政理念是不是以人为本、怎么考核官员政绩的问题。

现在很多城市都开始意识到这个问题，比如过去教育资源配置来配置去，老不够，最后发现是因为有很多农民工子女进入到城市了，去年底农民工子女义务教育阶段进城的大概在一千三百万人。城市教育质量好，农民工当然愿意让孩子进城来受教育，来10%差不多相当于城市的50%，要来再20%，你怎么办？

这几年很多大城市都意识到，要抓紧办学校，光靠户籍统计没作用。很多地方，特别是北上广城乡接合部的学校，30%到50%的孩子都是外来的。而计划经济思维是按户籍来，一年要生出多少孩子，要办多少幼儿园，要办多少学校，以前都是按这个往前走，现在搞市场经济了，人口是可以自由流动的。

大量的农村人口进入到城里，应该给他们最大化的基本服务，但是过去没考虑到。

主要是两个原因：一是计划经济的思维，总在考虑户籍人口是多少；二是总想有点钱，更多地去投资、去建设，去促进经济更快增长。经济更快增长当然是好事，但经济更快增长，就会吸引更多的农民工到你这里来，如果这块不考虑，这个缺口就越来越大。很多这方面的事情，一方面是政府的思维方式、行为方式左右，还有我们长期经济社会运行对整个国民形成的这种思想观念。

城乡郊区的土地矛盾并不等同于整个国家的土地矛盾

凤凰网资讯：目前，只有符合规划或用途管制的农村集体经营性建设的土地才能进入到市场和国有土地同权同地同价，为什么作为农民命根子的宅基地不可以入市呢？

陈锡文：现在土地制度讨论得很热烈，三中全会也设计了不同的制度，但大家在讨论过程中有一些误区，这个误区就是把城郊区的土地看作是整个国家的土地制度。

现在土地矛盾主要集中在城近郊区，这是特殊的矛盾。土地改变用途之后价值大幅度提升，原来农地四五万、五六万一亩，但是按非农业用地算，一亩地几百万、上千万都可能。其中的问题是土地在农地转为城镇建设用地时大幅度升值，土地大幅增值在农区是没有的。不要说我们农业还没现代化，就是到农业完全现代化的国家也不可能在农村大规模搞建设，比如美国、加拿大，所以农区的土地不存在升值问题。

城镇化用地大概是1.5亿亩，这1.5亿装了全国53%的人，再扩大可能占到2亿亩，到头了。我们乡村建设用地是2.77亿亩，整个农村集体所有土地60多亿亩，最终要为城镇化提供的土地只有1亿亩，在整个农村的土地中，连20%都占不上。

土地的问题应该集中在工业化、城镇化地区来考虑，让农地转为公有，城市建设用地，巨大的争执就是怎样分配，这是一类问题。另一类问题，还有60多亿亩的土地上有农民，逐步转到城镇来，农村人口要减少，因此农地就要流转集中，怎么处理好，那是另外一个问题，跟现在没有关系，我们现在的误区是把城镇化地区特殊的土地问题理解到整个农村。

农区2.77亿亩的村庄建设用地里一半大概是宅基地，北京、上海城近郊区、各个省市的城近郊区，宅基地别人会想要，城市建设也要想，说句不太好听的话，真正传统农业区离城镇很远，那地方宅基地谁会要。

现在实际是把城市化地区出现的农地转为非农用地的问题扩散开来，扩散到农村用地去，这就是为什么三中全会决定只允许农村工业性建设用地在符合规划和用途管制的前提下才进入市场。农村宅基地、公共设施(仓库、村委会、小医院、幼儿园等)不允许进入。

农村宅基地是经过批准后，自由的土地、自用的建筑，是你自己的，但不是作为商品。作为商品，要修改规划，审批程序，涉及非常复杂的法律关系的变化。农民自己的地，建房时不需要交什么税费，最多收一定的管理费，从这个意义上讲，农民的住房宅基地可以叫做经济适用房。

从全世界各国看，农村不是搞建设的地方，大家是有共识的，农村土地主要是拿来种庄稼、生产农产品的，但农村又必须要有一定德建设，因为农民要生产生活，正因此，世界各国对农村的建筑、对农民的建筑都是自由土地自己使用，不能把它作为商业用地。

如果改革最后把农地都改成建设用地，国家就完了

凤凰网资讯：现在土地没有显现出它应有的价值，它本来是我们很多时候都说一句话，农民是捧着金饭碗？

陈锡文：这个话有问题在哪里？你不能把普通的农地和城镇郊区可以转建设用地的地区做比较，现在我们把这个问题泛化，金饭碗金在哪里呢？搞建设用地，这个地可以变几百万，上千万，以此来说农村的地,农地是永远不值钱的。金饭碗归金饭碗，是看你能够把这个地经营得多好，产量能不能更高，效益能不能更高，但是农地的价值和建设用地的价值是没有办法比拟的。

这两个问题是不能混淆起来的，混淆了就是农民现在都看到，我不种庄稼种房子才能挣大钱，于是城里的老板们到这里来，搞什么休闲农业，什么度假村，慢慢把它搞成非农建设，其实他圈的地根本没打算搞农业。土地问题在全世界各国都遵循一个基本原则，用途管制。就是这块地按照规划确定了只能用于种地，不能改变，要改变就得改规划。

农民的职责是把这块规划确定为农地的土地种好，或者可以流转给别人，但是不按规划非要盖房子，这事情就大了。每个人都知道，土地规划是值大价钱的，红线往这拉一下，这块地马上就升值，这块地在红线外就不值钱。我不是讲农地没有用、不值钱，我是讲农地价值和建设用地价值是没有办法比拟的。

我到日本、到韩国的农民家里，他非常尽职，他说你不要看我前面这个稻田金灿灿、绿油油，以前不是这样，这是规划后形成的，这不值钱。我房子后面，那片都是土，只能栽树也长不大，但那地是值钱的，那地规划下来是可以搞建设的。人家弄清楚了这个才能去讲土地制度改革，你如果改到最后把农地都改成建设用地，这国家就完了。

凤凰网资讯：村建筑用地就是建筑用地，农地就是农地，不能混淆了。但是现在农村存在一个问题，就是村干部他有很大的支配权，而且很多村民也是乐意被工厂、度假村什么的圈占，他们可能内部自己就操作了，我们这个政策在基层实行可能是很难？

陈锡文：落实的不太好。原来我们也做过一些调查，在一些地区真正的违法用地、违规用地占比重比较大的实际是在农村，批准这么做的实际是村委会和乡镇政府。

从这个角度去看，对于土地的利用是不是符合规划，是不是符合用途管制，重点应当放在县以下，这才能监控得住。在相当程度上，以前确实两方面都有问题，一是不太重视，第二是没有手段，现在这个手段应该说已经基本具备，航拍、遥感等技术都跟上来了。所以在国土部门是能做到适时了解土地利用的变化，哪些是合规合法的，哪些是违规违法的马上就能发现。

这里头就有很重要的一个问题，就是发现了怎么去处理，及时地去处理可能涉及到一些非常复杂的利益关系。从这个角度去讲，又得转变我们的执政理念，转变我们的政绩观念，加大土地的执法力度，对于以前存在的问题也要逐步地化解去处理。有些企业在城里弄不到地，用这种办法到村去圈地，这种事当然依法依规处理。

大城市要疏散人口首先得把项目疏散出去

凤凰网资讯：现在存在一个问题，很多农民都往大城市，类似北上广这种城市走，中小城市对他们没有吸引力？

陈锡文：你意识到了这个问题，你就应该抓紧朝这个方向去努力，比如说这几天开会，北京就专门讲它要疏散一些功能。不是说每一个地方越做越大、GDP越做越高就越好，像北京、上海已经明显感觉再来人我受不了了，谁也供不起，什么东西都解决不了，这个时候你还一定要来。为什么有这么大的吸引力，这是和你有比较好的医疗和教育资源有关系，但是真正是为了这个资源跑到北京来的毕竟还是少数，更重要的是你有大量就业机会。

于是你就要考虑到不能把什么项目都揽在怀里，如果把有些项目疏散出去那就业就跟着出去，一些大的项目在中小城市落地，人就到那里就业去了，就业人多了，医疗和教育相对也能发展起来。

现在大城市的领导层基本都意识到了，我揽太多的事，最后消化不了，而且带来的矛盾也很难解决，所以他开始慢慢地往外疏散。我觉得我们到了这个阶段，有这种意识，再主动制定这方面的政策，让我们项目的落地以及公共服务设施的落地更多地往中小城市、往内地去倾斜，人可能就来了。

凤凰网资讯：这样的话对官员政绩考核体系都要改变？

陈锡文：需要调整。已经在做了，三中全会之后中央宣布成立了全面深化改革领导小组，这个领导小组有两个大的体系，一是它自己有一个办公室，了解各方面情况，不断向领导报告做出调节；还有是成立了六个专项改革小组，党的建设领导小组其中相当大的一块就是对干部的考核评价机制。现在大家已经比较清楚，GDP在对干部的考核指标中权重已经降得比较低了，可能要更多地把民生问题、环境问题、可持续问题列到这些考核指标中去。

城乡居民收入差距2009年最大，达到1:3.33

凤凰网资讯：您提到过适当加大对农民或农村的补助，但这增速赶不上对城市的补贴的增速。从某种意义上来讲，是否使城乡二元结构更严重了？

陈锡文：这个问题对中国来说是个非常大的难题，但不解决肯定不行。首先我们可能要设定一个目标，中国在一段时间之后，比如说7年或是15年之后，中国城乡居民的收入水平应该达到一个什么比例关系。日本老早就定了，城乡居民的家庭收入应该大体相当，这在全世界是比较领先的，当然有大量对农业补贴。在韩国做到了70%到75%。

中国现在是差距太远，1比3的关系。坦率地说1978年城乡居民收入差距是1比2.57，80年代前半期这个差距是缩小的，最低的时候缩小到1比1.86，但到80年代中后期，即城市改革开始之后，这个差距又逐步拉大，最大的时候是2009年，达到1比3.33。之后2010年、2011年、2012年、2013年连着四年这个差距是缩小的，去年是1比3.03。

从这个角度去看，这四年以来农民的收入增长速度都快于城镇居民，这当然和现在的农产品改革、农业补贴政策有关系。总得来看，缩小的速度还是相当慢，当然这里也有统计问题，大量农民工出来这些也搞的不是太清楚，但我想需要有一个比较好的规划。

凤凰网资讯：有没有缩小收入差距的具体措施？

陈锡文：具体政策措施现在已经在做了，比如减免农业税收，对农业增加补贴，十年来我们最初从146亿元的补贴补助到今天的1700多亿元，这也等于给农民增加收入，还有农民合作医疗、最低生活保障、养老保险等政府都给了大量的钱。以后还要想一些更新的办法，比如经营价格制度，价格制度就是农产品价格你从市场上看可能不是太高，但是我设定的那个目标可以更高一些，农民没有得到这块我通过政府补贴给你，这样对市场影响不大。

还有就是农民的转移。如果转移走了，那么土地通过整治集中连片，当地农民收入就能上去。

再有就是通过小城镇的发展，把更多的制造业放到小城镇，让农民有更多的非农就业机会，他也不用来回跑，就地就近的转移，通过这些综合性的办法来让农民的收入增加的更快一些。

中国不会出现集中连片的贫民窟

凤凰网资讯：农民工外出打工，不会再回去做农民，在城市又买不起房。那他们所在的城市里会不会形成一种像巴西、印度的贫民窟？

陈锡文：中国国情非常特殊，即城镇居民的自有住房率非常高，而且土地公有制又是按严格的规划。实际上形成了两方面的问题，一是土地的严格管理使得在城里真正出现集中连片的贫民窟这个问题基本上不存在，城中村、城乡结合部这些地方经常是比较脏乱差，但跟巴西、阿根廷的贫民窟很不一样，这些地方就是占了公有的地，随便建了就说贫民窟。我们不可能有随便去占地的现象，同时城里边很多家庭，实际上有两套以上的住房，所以租房应该说是会越来越普遍的现象。但现在的问题就是租价不断上涨，有很多人承受不起。这需要政府做出很大的努力，政府能不能多建一些经济适用房，多盖一些廉租房，逐渐把他们给纳进来。

一号文件序号跟其重要性是没有关系的

凤凰网资讯：今天1号文件下发后，你给它很高的评价，说这是中共中央、国务院第11次把1号文件锁定在指导农村的建设上，为什么农业问题每年都是一号文件呢？

陈锡文：实际上文件的序号跟文件的重要性是没有关系的，它取决于这个文件是什么时候形成，什么时候发出。在1982年到1986年之间，每年中央召开一次农村工作会议都是在年底开，开完审查完报上去正好过新年了，这个文件发出去排的序号就排在前头。但1987年以后，很多农村工作会议大部分是在新年以后开，新年以后开就排不上1号，因为别的文件已经发出去了，前些年有很多二号、三号、四号文件是讲农村的。

为什么到了2004年开始又把它恢复成一号呢？一是开会时间调整，还是放在年底开，因为年底开正好各地都是农闲的时候，也有时间学习贯彻。二是农村是非常朴实的，城里人跟他说什么一号文件，几号文件他根本不在乎，农民比较朴实，改革初期五个一号文件让他感觉到什么呢？就是党中央对我们真重视，对农业真重视，你看连着五年一号文件都是讲农业的，有这个效应，一种心理性的因素。

当然放在年初还有很多好处，就是便于各部门、各地根据这个文件去安排工作，所以我觉得文件的重要性和序号本身是没关系的。

凤凰网资讯：1986年成立了农村发展所，当时你是副所长，那个时候的农村问题和现在的比起来，哪个问题更难解决？

陈锡文：改革初期应该说面临的问题是温饱，最主要要解决吃饭，当然具体还有很多问题；目前主要的问题是实现城乡经济社会的一体化发展，就是破除二元结构。从这个角度去讲，现在面临的问题比当初要更加复杂，难度可能也会更大一些。

凤凰网资讯：那个时候所长是王岐山，当时两个人的工作配合怎么样？

陈锡文：非常好，岐山同志当所长，他主要是负责跟决策层的沟通，去领取任务向我们部署，去给所里的研究人员提供创造更好的社会环境和条件，以及加强和个体、各部门之间的联系。他等于说在相当程度上给这个所的研究工作提供条件、提出要求，这个要求是顶层的，提供条件包括跟地方的联系，包括跟部委的联系，包括改善这个所的各种方案的条件，他主要承担这些。

凤凰网资讯：后来王岐山去了财经领域，你还一直在农村领域，这之后你们的交往、交流多吗？

陈锡文：作为过去的老领导，交往我们还是经常的。当然他现在工作很忙，不像以前，但是有机会，比如过年过节，有时候开会碰到总还是要聊一聊，聊现在农业农村到底还有哪些问题，应当怎么去解决，他对农村也有相当的了解。也问过去的老同事、老朋友们现在都怎么样。