周其仁：需加快土地产权制度的改革

9月3日下午，著名经济学家周其仁教授携新书做客腾讯思享会，现场回答主持人“改革至今，中国还需要做对什么？”的提问时，周教授重点提出需加快土地产权制度的改革。“我相信底层的人永远有冲动，问题是，上层建筑、意识形态讲的那套道理，如何让生产力发展得更顺一点？”全文实录如下：
　　主持人：您在《改革的逻辑》中讲到中国改革的历程，一开始是民间发端，最后得到上层的确认，这是中国改革前三十年遵循的逻辑。您讲到过去30年邓小平做对了什么。中国做对了什么。我想问的是，改革至今，中国做错了什么？或者换一个问法，中国还需要做对什么？
　　周其仁：我自己研究的东西如土地制度，我认为必须要做工作。农业社会要解决食物来源，劳动力怎么跟土地结合的方式非常重要。过去我们搞集体劳动、大锅饭，农村劳动计量非常难，最后的结果是多劳不多得，由此农民不会好好工作，产量很低，吃不饱饭，如此恶性循环。马克思、恩格斯没有搞过社会主义，苏联做了一个实验，列宁有过一个合作社计划，但列宁几年以后就去世了；斯大林搞全盘合作化，搞了40年，苏联粮食产量还不如沙皇时代，这是很难交代的一个东西。归根到底是僵化的想法束缚了生产力的发展。后来是怎么解决问题的？中国是逼出来的，大饥荒饿死了人，周总理受中央委托去做，继而恢复正常。所以中国情况坏到一定程度，采取的政策比较有针对性，当时9条政策其中一条是扩大农民的自留地。自留地从所有权来讲还是人民公社的地，但交给你家做，你们家是负责人，当时的想法是给人民公社装一个安全阀，补人民公社的大窟窿，给每家每户一块自留地补充，万一人民公社发的粮食不够吃，自己有一块地，好好种就够吃了。
　　我下乡就被上了一课，同样的农民、同样的天气、同样的技术，自留地种的庄稼跟人民公社种的大田就是不一样，这非常现实。我下乡的地方是王震将军直接管理的实验农场。王将军深入实际，在我下乡之前他每年到北大荒实地去看，一看这块地庄稼非常好，问是什么原因？老实的干部就告诉他这是自留地。王将军又问这块为什么种不好？干部说这是集体的大田。将军很生气，就把这个干部撤了。后来农场干部知道王胡子（王震）来，告诉他这块长得好的是试验田。将军就很高兴。其实试验田，是一种体制的试验田。同样的地不同的种法有不同结果，用实践检验有那么复杂吗？需要把种地的方式上升到这么高的大思维压着，然后把自己弄没一点办法。完全可以走出一条路来。后来的改革无非是把农民的田变成自留田，粮食问题一下解决了，出现卖粮难，这是从来没有过的，1982、1983、1984年粮库装不下——同样的中国农民、同样的土地。
　　很多人问我为什么对制度、对产权感兴趣。我说主要是因为当年下乡上了这样一门课，经验教会我，读一点书就通了，能解释现象。所以，所谓改革还是要从实际出发。当然，要把农民的动作收纳为政策和法律时复杂一些，因为总要有一套概念和一套语言体系把这套写清楚，还要对上层建筑进行说理工作，因为过去的逻辑觉得应该这样，现在改又要说出另外一套道理来，道理不说充分上层建筑转不过身，改革很难推进。我说改革需要上下互动就在这里。开放也不完全是北京居高临下、一挥手就说开放了，这个政策也是逼出来的。比如广东靠近香港，当年很多人跑到香港，叫逃港。有意思的是，逃到香港两年就寄钱回来盖房子，那时无法解释：那里不是资本主义吗？他们不是剥削劳动人民吗？怎么劳动人民去两年就可以寄钱回来盖房子？后来有人问去那里干嘛，怎么能赚到钱？很简单。香港工业在起飞阶段，需要大量的劳动力，劳工工资高一点。这就给我们很大的启发：干嘛跑到香港去打工？把厂开过来不就行了？所以，最早是广东省委给北京提议划一块地方，把香港的工厂开过来，这样老百姓可以不到香港去，可以留在本地打工。开放就是这么来的，特区也是这么来的，这是很大的一个突破。做了以后才知道搞经济有很多方式可选。过去最大的问题是自己把自己束缚了。十三届三中全会最重要的是思想解放，不能用僵化的概念把自己的手脚捆起来。
　　改革还是这样的逻辑，我相信底层的人永远有冲动，因为哪个家庭、哪个老百姓不想改善生活？总想要改善生活，发现有机会就会去做。但国家、上层建筑、意识形态讲的那套道理如何让生产力发展的更顺一点？改革是两面的结合，缺一面都不可。
　　产权为什么重要？土地产权的变化线索
　　主持人：《城乡中国》这本书讲了农村土地，也讲了城市土地，其中一个核心的词是产权问题，为什么产权界定那么重要？
　　周其仁：农业社会主要问题是粮食问题，土地怎么跟劳动力结合产出更多的粮食？这个问题农村改革基本解决了，剩下的问题是怎么扩大经营规模支撑发展。城市化以前遇到新的问题，因为工业项目、城市扩大、基础设施要用地，这个地的用法跟农业地的用法不同，土地被城市、工业利用产生的价值很高，于是带来一个问题，即这块地是种粮食还是搞工业、搞城市？这些年最大的冲突就是这个冲突，一方面新的机会来了，因为经济快速发展。经济聚到一个地方是就会提高相对价格，这是城市的魅力。我下乡那么多年，我们那个村里从来没有人卖早点，为什么城里就有人卖早点？很多人说是城里人有钱，城里人为什么有钱？是因为城里人聚在一起，分工变细，分工可以大大提高生产力，只要允许人们自由流动和积聚就可以释放它的潜能，不是分散在各地，而是相对聚起来，继而产生分工，产生知识的流动和信息的流动，经济就丰富起来了。这一丰富就需要把土地从农业用途转成城市用途，这么简单的经济活动跟过去的体制就发生冲突。
　　过去都是国家控制所有经济活动，这块地要转成工业用地、城市用地，对不起先要国有化，先把这块地征成国家的，然后政府才可以把这块地向市场拍卖。这个拍卖体制也是逐步形成的，之前都是土地划拨。1988年之前，土地买卖和租赁土地是刑事犯罪。因为之前，土地是国有的，国企也是国有的，都是公家的，国企需要土地，没关系，需要多少就划一块给你，无非是“掏左口袋给右口袋”，横竖全民是一家。比如深圳蛇口工业区，一开始办时跑到中南海，李先念（副总理）拿着红笔就问要多大一块？蛇口半岛都给要不要？袁庚说不要那么多，这一块就够了（2.5万平方公里）。后来后悔了多年。对于国企来说，你是国家的，划给你还是国家的，无所谓，拿着笔划就行了。
　　但是开放外资、港资、台资就麻烦了，他们不是国有经济，怎么划拨？划不过去，但他们来办厂要落地，不能悬在空中，厂房盖了很多，他底下的地怎么算？于是，这个问题提到北京来，外商要求给个说法，我愿意花钱，愿意租地，但要合法。所以当时启动了修宪，把宪法中“土地不得买卖和租赁的条款做了修订”，这个修订很巧妙：重申了宪法中的土地所有权不能买卖和租赁，但土地的使用权可以转让。如此政府可把自己的地向市场、外商、公司和个人转让。1987年底深圳土地市场有了第一锤拍卖，这对我国后来的城市化起了很重要的作用，即今天讲的土地财政。土地可以融资，把未来收益的权利拿出来就可以搞到现金，搞基础设施建设，这是一个进步。
　　农民醒了，要让农民可以分享城市化收益
　　但这个进步跟原来的体制之间构成一种冲突，因为政府在农民那儿拿地不是买卖关系，而是强制关系。这头强拿了土地，那头可卖高价，农民会怎么想？和农民关系的紧张是从这个背景下开始的。还有一个因素，土地能卖出这么高的价钱是城市化的魅力，这跟货币环境也有关系，很多地方政府从农民那里多拿地，卖了以后中间的差价用于财政和城市基础设施，这个功能不能完全否认掉，若没有的话，就没有今天这么大的城市发展。但后遗症越来越大。
　　一是和农民关系。农民也会学习，农民一点都不笨，只是慢一点，你卖地赚钱，他看着看着就看懂了：我们家的地，到你手里这么值钱，那我能不能自己卖？农民和集体干部也在学习，用我们熟悉的语言是“慢慢醒过来了”，没醒无所谓，因为没醒时他拿自己手里的收益跟政府给他的收益做比较，合算就行，一年就几百块钱，你给我20年，且高几百块钱，就很高兴。比如过去在上海浦东机场，还给你安排几个人就业，老乡很高兴。但等到你拍高价后，参照系变了，不是跟他种苞米的收益比，跟你把地卖出去的收益相比，农民会想如果我自己卖呢？我在江苏调查，一个村支部书记说的的话很精彩，苏州工业园区，大家要地，但供应不上，厂商跑到周围农村问农民能不能给我土地，我给你钱。那个村的书记就说，“地就在我们脚下，钱就在家门口，我怎么就换不进来钱？”小产权就是这么产生的，其实都是城市化增值过程的反映。
　　土地世世代代是农民的，农民能不能卖地？这个问题的提出，城市方面肯定不敢，他们说农民卖地还得了？我们搞重点项目，铁道部、交通部门开座谈会全是一片骂声：那还得了，我们怎么搞建设，那农民要敲竹杠，国家建设怎么办？他们有他们的道理，但不知道制度如果合适，市场竞争，卖土地的逻辑跟卖青菜萝卜一样，但没试之前谁也不知道。所以最后的结果是征地成本越来越高。农民醒了，这是新的现实。
　　现在的问题是怎么解这个扣？一方面土地是财政的重要组成部分，是城市化基础设施的重要来源；另一方面征地成本越来越高，农民越来越不干，有些地方政府在财政困难情况下会过度使用政府手里的权威和强制力，造成很多冲突性事件。这个问题怎么解？我不认为我们坐在这里能想出办法，要看看在第一线能不能找到苗头，在各地区去看。
　　中国的好处是大，底下有很多优秀的人，逼得不行想出各种办法来，对抗是一个办法，小产权是一个办法，还可以找到一些更好的互利办法。如我们在成都看到的办法，慢慢把征地制变成一个买卖制，当然这不是一天做到的，该挣多少还挣，但挣多少之外要有一块地允许农民自己参加交易，开出了这个口子，这也是逼来逼去逼出来的。北京郊区、广东、江苏都有这样的情况，因为政府征地老是很火爆，执行者也会想办法减轻代价。所以后来各地都有通行办法，叫“留地开发”，靠近城市的土地价格都会上涨，现在农民都不要钱要地，因为地会增值，今年给的价过五年就不是这个价了，所以人家要地。有些地方打出一个新的口号“留地开发”。大家去北京的温都水城看看，底下那块地是集体地，村里集体搞设施赚钱，城里有很多人去消费，在集体土地上修成温都水城集体经营。大量的农家乐也是集体土地，也参与城市化过程中的土地增值。这有没有好处？有好处，缓和矛盾，让农民分享城市化的收益。很多人认为低价拿来高价卖出很好，是很好，但这种地常常浪费，因为官员意志在这个过程中起的作用太大。我见过很多地方官，他们烦不胜烦，说这年头当地方官脸上写的只有一个字：“地”。所有人看见你都是要地，央企要地，铁道部门来要地，民营企业来要地。地方官员有地？不是，地是农民的，有市场你去买，政府从这个市场中抽税，也解决了，也不会有地方官员在土地腐败中翻身落马，何苦呢？在这些过程中会看到有新芽起来，但困难在新芽怎么跟已有的法律体系咬合，很麻烦。
　　不过这次国务院批准上海的自贸区我觉得很有意思，规定在这个区间的三年时间内，中华人民共和国有些法律停止执行。这是当年成都怎么搞也没搞成的一件事，因为你让农民的集体土地入市与国家法律冲突，国家法律没开这个口子，国家法律还是土地先征为国有再进入市场，没有让集体土地直接进入市场的。十七届三中全会有表述要收缩征地规模，但红头文件没有考虑根据，最后卡在这里。我们讲“依法治国”不好随便把一部法废掉，刚立的法不执行也不行。所以这次是一个高难度工作，也很有意思。可以经过一个程序以后，在某个区域内把已有的、不适应的法规停止执行，在这个时间内实行另外一套体制也是合法的。
　　我相信这一招对中国的进一步改革会帮上忙，如土地问题就能帮上忙。把土地城市化、工业化，政府可以在里面抽税，农民可以分享利益，都是市场原则就更服从市场逻辑，任何一个土地资源要讲成本和收益，不能想怎样就怎样，想给谁就给谁，按照市场竞争原则让资源利用率最大化，同时可以改善社会矛盾，不会让官民冲突那么厉害，也防止官员由于权力过大而腐败，这完全可以走出一条新的体制来。我认为底下总会在矛盾面前找到解决的方式，问题是在它变成全国性法规之前是否可以有地方性的法规支撑这些新的试验。
　　（本文依据讲者现场录音编辑整理，未经讲者订正。欢迎完整转载，并务必注明来源：腾讯思享会）