内部人控制是国企腐败的重要原因

党的十八大后的反腐败，国企特别是央企渐成主战场之一。一方面是贪腐高管接连落马，“一把手”“垄断行业”“窝案”“*”“金额巨大”成为显著特征；另一方面是央企系统的反腐网络正在收紧，从中纪委专设国资监察室、派驻央企专职纪检负责人，到国资委专项巡视、公布“反腐五年规划”等。显然，央企反腐的高压态势业已形成，下一步，如何以深化改革来推动党风廉政建设和反腐败斗争，如何深入改革央企监管体制成为必须面对的严肃课题。我们考虑国企容易成为腐败的重灾区原因，认为央企反腐系统需要重新设计：

　　一是我们采取过去苏联的模式，权力集中在一人。企业的权力结构不科学，将决策权、执行权和监督权都重叠在一起，加速倾向于腐败。央企老总的权力比地方党委的还要集中。当年作为国家电力公司总经理的高严，权力一把抓，国家电力公司的纪检组织也无法对他进行监督，想怎么干就怎么干，以至他出逃出境一个多月了，公司领导班子都还不知道，依靠一个秘书也能支撑那么长时间，可想他的权力集中到什么程度。

　　第二个原因，在于国企的“一把手”用人体制。国企的负责人几乎全部都是通过行政授职制，层层任命产生。你看全世界搞得好的大企业，都不是任命，都是市场经济用投票选出来的。这些年国企远不如民营企业搞得好搞得活，就和这种并非市场化选择而是授职制的领导人任命方式有关。

第三个原因，计划与市场的二元体制，为*留下巨大空间。我们不是无形之手主导的市场改革，而是有形之手主导的市场改革，企业直接在经济生产的一线，对于主导的有形之手，权力的含金量就大大增加，企业尤其是企业领导干部被拉拢腐蚀诱惑的可能性就更大。

第四个原因，组织设计上是块块管理，内部人控制现象非常严重。企业纪检监督部门从属于同级党委，下级无法监督上级。 央企从人事任命到纪检监督，都是以内部管理为主。此外，央企本身拥有大量的子公司和分支机构，据国家审计署年中公布的2012年度审计报告披露，有45户央企内部层级超过4级、最多达11级，这导致监管链条拉得太长，管理不到底。一部分央企已形成了自己的利益王国，外部难以监管，群众监督制度则更为缺失。

　第五个原因，公司治理中“所有者缺位” 和控制权与剩余索取权不相配，内部无法监督。名义上，国有股的产权是清晰的，国有股也是明确的，可事实上，没有一个真正的主体对国家的这部分股权负责，包括国有资产管理公司。我国的国有资产一直实行的是“国家所有、分级管理” 的原则，国有资产实际上由各级政府机构代表国家进行具体管理。事实上，从根本上说，
国有企业不存在严格意义上的委托人。所以当国有资产部门作为全民的代理人来监管和控制国有资产时，不仅激励不足而且缺乏信息来发现和任命有能力的企业家，根本原因是官员无需为自己的选择承担任何风险或风险损失小于从内部人所获取的收益时，国有资产部门这个代理人的活动主体是缺位的。职工则无法参与监督。

央企反腐系统怎样重新设计，是另一话题了。昨天，《中国报道》 2014年6期出来了，里面有对我的访问，现将文章转载于后。

央企反腐加压

发布时间：2014-06-16 中国报道 2014年06期

2014年以来，央企腐败查处案件频发。

先后有中移动广东公司原董事长、总经理徐龙，广东电网公司原总经理吴周春，中移动河北公司原总经理张连德，中国出版集团副总裁王俊国，华润集团董事长、党委书记宋林，香港中旅（集团）有限公司副董事长、总经理王帅廷，中石油副总裁薄启亮等多位央企高管落马。

党的十八大后的反腐败，国企特别是央企渐成主战场之一。一方面是贪腐高管接连落马，“一把手”“垄断行业”“窝案”“*”“金额巨大”成为显著特征；另一方面是央企系统的反腐网络正在收紧，从中纪委专设国资监察室、派驻央企专职纪检负责人，到国资委专项巡视、公布“反腐五年规划”等。

央企反腐的高压态势业已形成，下一步，如何以深化改革来推动党风廉政建设和反腐败斗争，如何深入改革央企监管体制成为必须面对的严肃课题。

腐败“重灾区”

在党的十八大后掀起的反腐风暴中，央企系统中至少有10余名高管落马，被称为腐败“重灾区”。去年中央巡视组深入央企，指出存在的问题，包括中储粮基层腐败案件高发多发、中国出版集团有领导人员存在违规违纪问题、三峡集团有的领导人员亲友插手工程建设等。

央企反腐风，刮出的大都是腐败窝案，目前披露的窝案发生在中石油和中国移动。中石油反腐牵涉到两位集团副总、两位股份公司副总、一位总地质师和一位海外分公司总经理，并追溯到已经离任的原集团总经理；中国移动则是继2010年其前副总经理张春江被“双规”以来，已有15位中国移动高管被查处。

“窝案频发，击中的是央企在经营管理上的体制性软肋，”有制度反腐专家表示，在央企的制度设计中，通常会努力避免一人做出重大决策的情况，比如一项重大的采购项目，通常需要采购部门、财务部门和企业负责人签字，但若三者联手，就能轻易地化解这个制度阻碍。

因此，财务管理、工程承揽、采购等成为央企国企高管腐败的高发领域，北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心发布的《2013年中国企业家犯罪报告》显示，75例国企腐败案件中，发案环节集中在财务管理、工程承揽和采购的分别为43例、7例和6例。而集体腐败则与之相随，公开报道的案例中有22例为共同犯罪，平均每起案件涉及5.4人。

一批央企高管接连被调查，这彰显了中央治理央企腐败的决心，但也暴露出央企监管面临着严峻形势。

反腐网络收紧

在查处腐败案件坚持“老虎和苍蝇一起打”的同时，央企系统的反腐网络也正在收紧。

4月17日，在华润集团宋林被宣布调查的同一天，中纪委会议明确国资委为反腐查案的八个改革试点之一。按照中纪委副书记张军的解释，试点单位要在查办腐败案件中落实“以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。

而在推出这项改革之前，中纪委已多次传递出要对央企加强监管的信号。3月底，中纪委和国资委专门向央企纪委书记们“吹风”，传达了中纪委书记王岐山关于做好国企党风建设和反腐败所作的指示。3月中下旬，中央纪委监察部公布新一轮的机构改革结果，把国资委及央企单独切分出来，由第五纪检监察室负责。随后公布的中纪委2014年纪检监察组织工作重点中，“制定中央企业纪委书记、副书记提名考察办法，完善提名考察程序”被列入其中。

而被视为央企“老板”的国资委，也在摸索加强央企反腐的新方法。

4月1日，国资委公布了“反腐五年规划”。在《关于贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划〉实施办法》中，提出国资委和央企各级党委要承担党风廉政建设和反腐败工作主体责任，纪委要更好地履行监督责任，完善惩治和预防腐败体系建设的协调机制。

此后，国资委明确从今年5月开始，纪检组长、纪委书记不再分管所在部门、企业的其他工作，确保专职纪检监察，强化内部监督。

与此同时，国资委2014年第一批巡视工作亦全面展开。截至5月7日，六个巡视组已分别进驻中国电建、中国北车、中国通号、武汉邮科院、中国西电集团和中国钢研等六家中央企业。

以深化改革推进反腐

央企成为腐败的重灾区，病根在其管理体制安排的先天不足。央企从人事任命到纪检监督，都是以内部管理为主。此外，央企本身拥有大量的子公司和分支机构，据国家审计署年中公布的2012年度审计报告披露，有45户央企内部层级超过4级、最多达11级，这导致监管链条拉得太长。“一部分央企已形成了自己的利益王国，外部难以监管，群众监督制度则更为缺失。”中国企业研究院首席研究员李锦说。

“企业规模太大、权力过于集中、监管难到位。”谈及央企内部滋生腐败的主因，李锦如此表示。北京科技大学经济管理学院教授赵晓也认为，部分国有企业在某些领域取得了事实上的垄断地位。他建议，应该从目前的打击央企贪腐的强力反腐开始，进一步推动整个制度环境的变革和完善。

赵晓称，国企应实现彻底的政企分离，剥离国有企业的特权身份，使国企真正参与到市场竞争中，实现市场对资源的有效配置。要完善国有企业的现代化管理制度，将现代企业的管理制度引入国有企业内部，完善企业人事管理、财务管理和年终审计制度，实现企业监督和管理的去行政化。

这也符合中共中央总书记习近平1月14日在中纪委第三次全体会议上，提出“以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争”的要求。