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美国如何打造“预算国家”?

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十年磨一剑,万众瞩目的《预算法》修正案高票通过。预算国家建设,中国再下一城。
  百余年前,大洋彼岸的美国,同样经历引入现代公共预算理念,从无到有打造“预算国家”,将政府权力关进法治笼子的曲折过程。盘点美国预算往事,对转型期的中国或不无裨益。
预算民主 纽约开先河
  镜头拉回到进步时代——19世纪80年代到20世纪20年代。狂飙突进的美国,浮华与腐败并存。城市化进程一日千里,贫富差距何啻天壤,社会治理矛盾凸显。斯时美国政治腐败横行,政党分肥臭气熏天,金权交易频发,议会监督有心无力,民众徒呼奈何!
  与今天相比,那时美国地方政府的财政收支,远远超过联邦政府。1898年,纽约市公共支出是纽约州的5倍,比其他所有州的总和多三分之一,比联邦政府也要多出七分之一。纽约市议会及其下属的各独立委员会享有拨款权力,官员与议员打得火热,沆瀣一气。
  腐败猖獗,城市维修工程没有开支记录,市政府没有公共财产记录,公共财产流失屡见不鲜。土地批租、公共工程、公共服务、政府采购方面贪污受贿令人瞠目结舌。1908年纽约市政府总拨款1.8亿美元,其中就有800万美元用于偿还“特殊税收债券”,其实系填补上年超支。
  1898年纽约州议会图书馆管理员杜兰德(后任美国人口普查局局长》,出版了一部研究纽约市财政的专著,影响深远。“使得许多市民不能参与大量的城市事务”,预算缺失正是罪魁祸首。
  随后成立的纽约市政研究局,将预算界定为“城市制定计划时不可或缺的知识基础。一年中只有在制定计划时,每一个政府部门才尽力规划它100%的目标任务,100%的社会需要,100%的政治机会,才能确定接下来的12个月将花多少钱。”
  1908年纽约市出台的城市预算,是全美最早以部门职能系统分类为基础的预算。根据职能对部门进行细分,意味着“必须提交反映每类要做的工作或公共服务所要求拨款总数的预算。”到了1913年,预算文件从五年前的112页,增长到836页,拨款法案涉及总数达3992项的不同条目。市财政局长普伦德加斯特盛赞:“市政研究局提供的服务和榜样作用,对城市管理贡献良多。”
  市政研究局的秘密武器是一年一度的预算听证会——“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。此外,研究局的一大创新是每年的预算展览,让市民熟悉预算。1908到1911年,4次预算展览受到民众热烈追捧。
  预算展览先让市民知晓政府能够做什么,再让他们确信这些活动不会给他们增加新的负担,以让人们接受政府活动的扩张。从1903到1908年,纽约市总预算增长了四成。此后的五年,增长了34%。
  不满足于纽约一地的巨大成功,改革者点燃了美国预算变革的熊熊火炬。
美国进入预算时代
  美国建国之后,“没人负责为整个政府制定一个统一的预算方案”。《宪法》将财政收支大权赋予国会,两院十几个委员会均涉足拨款领域。议员多从狭隘的选区利益考虑,“投桃报李”相互投票、“猪肉桶分肥”拨款大行其道。
  联邦各行政机构为来年准备预估,财政部长对其不作任何评估和修改,直接呈送众议院拨款委员会。总统在其中几乎不起任何作用,国会的部门拨款只有总数,没有开支分类,没有细目,更谈不上完整。一旦拨款打包下拨,行政机构胡乱花钱,贪赃枉法者上下其手,上交一堆杂乱无章、真假难辨的报账单。
  分散的立法主导预算,导致行政部门各显神通,自己争取资金,自己掌握开支,势必产生“不负责任的权力”。预算改革者呼吁建立行政主导型预算,需要一个看得见的、民主负责的总统。
  “总统对政府活动的正当运行负有主要职责。”老罗斯福总统大胆发起挑战,从国会手中夺走了预算的创制权。创建联邦预算的幕后推手塔夫脱总统,呼吁在整个联邦政府建立行政管理的“指挥塔”。
  1919年,全美44州相继效法纽约,引入公共预算,制定《预算法》。“预算一词,就像社会正义和美国主义等词一样,成了政治的常用语。”而持续多年的“扒粪运动”,揭露诸多官员腐败恶行,激起强烈民愤。
  见民气可用,塔夫脱总统邀请纽约预算改革先锋克利夫兰,领导总统节约与效率委员会(塔夫脱委员会),抛出“重磅炸弹”——《国家预算的必要性》报告,制定预算改革的时间表和路线图。
  塔夫脱总统强调根据宪法要求,政府行政首脑负有定期公布“收入与支出综述”的职责,总统有权每年编制并向国会提交“一份明确的、深思熟虑的预算报告,并在其中标明迫在眉睫的重要问题。”离开白宫前,他所做的最后一件大事,就是向国会提交了《1914财政年度国家预算》。
  问题已不再是美国是否需要国家预算,而是它该采取何种形式,以及由谁来控制它?
  一战爆发,美国政府开支急剧增长,债台高筑,预算赤字和财政危机岌岌可危。形势比人强,原本持反对意见的国会,不得不让步。1915年,曾抵制公共预算的众议院拨款委员会主席费兹杰拉德承认,权力过于分散就不能明确责任,必须建立一个拥有预算权力的负责政府。
  1921年,《预算与会计法》出台,一锤定音,预算编制权力赋予总统。人民利益的总管家——美国总统,与人民利益的个别代表——国会议员之间的权力之争,逐渐向前者倾斜。
透视OMB
  《预算与会计法》标志美国预算国家初步形成。法案第一次以法律的形式赋予总统预算编制权,学界公认为“帝王式总统制”的开端,改善了国家治理结构,为其登上超级大国宝座奠定了基础。
  美国总统授权管理和预算局(OMB)领导和控制行政机关各部门。所有行政机关和机构都通过OMB对总统负责、向总统报告。国会的职能不是越俎代庖,而是监督预算。《预算与会计法》设立审计总署(GAO),辅助国会强化对政府的财政监督。
  “OMB对于圈内的每个人来说都是难以理解的,而又被圈外的几乎每个人所误解。”OMB于1921年创建,小罗斯福总统将其从财政部分离出来,划归总统直属。
  与白宫隔街相望的OMB,是总统行政办公室中拨款最多,员工规模最大的部门,五六百位政策分析员,多为公共政策专家、律师和经济学家。他们是总统的代言人,是行政部门的监督者,也是国会的竞争者。
  OMB堪称纳税人利益的守护者,作为财政约束的堡垒,其奉行“杜绝浪费”和“节省开支”原则,给外界留下了“说不者”的形象。
  OMB首要职责是协助总统准备年度联邦预算,并提交国会。集中和分析各部门和机构的预算需求,OMB就总统如何形成其向国会提交文件提出建议。“如果你负责给总统提供关于数字的建议,那么你就会参与联邦政府的每项政策制定。”总统评价OMB的局长职位是政府中最重要、最难胜任的工作之一。OMB局长——“政府分支机构中权力第二大的职务“,可以直接晋见美国总统。
  美国预算程序严谨细致,预算编制和国会审批18个月,预算执行12个月,决算的汇总和审计3个月,周期长达33个月。
  2014年美国政府预算244页,预算分析书508页,附录1381页,历史图表376页。除国家机密外,一律依法公开,全文上网。国防部、外交部、国家安全机构也不例外。
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