江宇：改革开放后三次经济下行成因及治理

本报告分析了改革开放以来三次经济下行的成因和治理情况。20世纪80年代我国两次经济过热之后采取的紧缩措施都导致了经济下行。但由于市场化改革还有较大潜力、居民收入增长较快、分配较公平，投资和消费都有潜在动力，紧缩后能迅速恢复增长。1997年我国首次遇到市场经济条件下内需不足的经济下行周期，应对的主要思路是市场边界和政府支出“双扩张”，一方面扩大市场边界，深化国有企业、劳动、住房、医疗、教育等改革，把更多领域纳入市场机制，来分担和转移已经存在的产能和资本过剩。另一方面扩大公共支出，实行积极财政政策，加快“入世”步伐，以政府投资和外需弥补内需不足。总的来看，是用扩张性政策来缓解、分担和转移经济体制内部的结构性矛盾。

1979年至1981年：依托内需和改革稳增长
文革后，经济建设回到党的工作中心。20世纪70年代末我国遇到经济下行压力，经济增速从1978年的11．7％下降到1981年的5．2％，固定资产投资增速从1978年的22％下降到1981年的——10．5％。这次经济下行内在机制是，中央政府主动加快大项目投资、提高城乡居民收入、扩张消费，导致经济过热，治理经济过热导致经济增速特别是投资下降。但这次由紧缩导致的经济下行只持续了很短时间就迅速复苏，这是因为放权让利的市场化改革和比较公平的收入分配、城乡居民收入持续增加，保障了这一时期国内消费和投资需求强劲增加，使紧缩措施退出之后很快恢复正常增长。
——背景和成因：投资先扩张后紧缩
1976年粉碎“四人帮”后，全国上下加快经济建设的心情十分迫切，呈现投资扩张趋势。20世纪70年代大规模引进机械设备本来已积累大量赤字，1977年又相继提出20世纪末工业主要产品产量赶上和超过发达国家、1985年前建设大型电站、煤炭、油田、钢铁等120个大型项目，并随即扩大投资规模。1978年投资增长21．9％，其中基本建设投资增长31．1％，工业基本建设投资增长55．8％。1979年进行了调整，但投资额并未下降，1980年投资又增长7．8％，成为建国以来投资规模最大的一年。
中央部署大型项目建设有利于加强基础工业，是必要的。当时建设的宝钢、仪征石化等企业至今仍处在行业龙头地位。但一旦投资超过财政能力，就会带来经济过热，导致比例失调。1978年燃料、动力和交通运输等基础工业遇到瓶颈，20％工业生产能力由于缺电不能发挥，积压机器设备550亿元。积累率从1976年的30．9％增长到1978年的36．5％，仅次于1959年（43．8％）和1960年（39．6％）。1979年至1980年财政赤字分别达到170亿元和127亿元，物价上涨。
面对这些问题，1979年4月，中央提出“调整、改革、整顿、提高”的方针，部署经济调整，认为主要问题是积累和消费总和超过国民收入可供使用额。邓小平、陈云提出，“基本建设要退够”、“一毛不拔”、“消灭财政赤字，银行不增发票子”“速度退到5％、4％都可以”，党中央国务院采取了一系列紧缩投资的措施，减少一批项目，带来1979年至1981年投资和GDP增速下降。
——为什么这次紧缩能够迅速复苏
这次紧缩导致的经济下行时间不长，到1982年经济增长速度已经恢复至9．1％，主要比例关系趋于协调，积累率从36．5％下降到28．5％，财政赤字从1979年——170．6亿元减少到——25．5亿元。这次调整的成功，不仅促进了经济发展，而且为经济体制改革创造了宽松环境。
那么，为什么这次紧缩能够摆脱“一收就死”的循环而迅速复苏呢？这同改革开放前期（20世纪70年代末到90年代中期）我国经济发展的阶段性特征有关。
从需求面看，这一时期收入增长较快、分配公平，扭转了“高积累、低消费”的局面，产生了强劲的国内需求。建国初期为了集中资源发展基础工业，实行了“高积累、低消费”的分配方式。特别是1965年到1978年，工业劳动生产率提高24％，职工平均工资反而下降1．2％。70年代末，随着重工业积累初步完成，有条件、有必要适当提高城乡居民收入。具体途径包括：提高农产品收购价格，减少征购数量，开放农村市场；提高企业工资标准，允许民营和个体经济发展。这一时期延续了较为公平的收入分配格局，基尼系数只有0．3左右。这些情况有利于消费迅速增长，消费在国民收入中的比重由1978年63．5％上升到1981年70％，80年代居民消费年均增长15．3％，与GDP增长保持同步，一直保持着强劲内需。
从供给面看，这是从计划经济向市场经济开始转型的时期，过去积累的非商品化资产开始进入市场，激发了供给潜力。改革前，国有企业主要集中在基础性、战略性领域，消费工业发育不足，改革开放后，过去积累的大量非商品资产开始进入市场，激发了供给潜力。
总的来看，由于改革开放以及改革前积累红利的释放，这一时期需求和供给都具有强劲的内在动力，政府调控经济的主要任务是压低过快的发展速度，并不需要主动刺激增长。改革开放前期的实践证明，供给方的市场化改革、需求方公平的收入分配，有利于刺激投资和需求，实现经济快速增长。但是，这种动力需要一定的初始条件，主要是有大量非市场化的资产、有较为公平的初始收入分配。到上世纪末本世纪初，这种动力就已经释放得比较充分了，需要寻找新的增长动力。
1987年至1990年：从过热到治理整顿
1987年至1989年，我国又遇到经济下行压力，GDP增速从11．3％下降到4．1％，1990年又下降到3．8％，1991年恢复到9．2％。除政治原因外，这次下行成因同1979年类似，都是治理经济过热采取紧缩政策后出现的。与上一次不同的是：（1）经过放权让利的改革，这时企业已有较大自主权。这次经济下行之前的过热，不同于1979年主要是中央政府引进大项目，而是既有地方政府和企业自主投资的动力膨胀，又有中央政府货币超发、价格改革快速推行等政策原因，从而加大了治理的复杂性。（2）20世纪70年代末的经济紧缩主要在生产环节，对人民生活的直接影响不大。而这次过热直接通过消费品价格上涨传导到群众生活环节，紧缩政策既压投资又压消费，再加上当时社会思潮活跃、官倒和腐败等导致社会不满情绪加大，加剧了经济波动的后果。
——从经济过热到治理整顿
1984年第四季度我国又开始出现经济过热，主要原因是投资和消费需求“双旺盛”。1985年到1988年，工业总产值、固定资产投资、商品购买力、商品零售额、银行贷款、货币投放量年均增长分别达到17．8％ 、26．6％ 、21．8％ 、20．0％ 、24．3％ 、28．1％，1988年货币投放量达680亿元，是1979年至1984年平均值的7倍。需求膨胀和货币投放过快，导致消费品和原材料供应紧张，物价快速上涨。社会总需求超过总供给的平均差率为11．8％，加上1988年在社会已经产生恐慌性预期的条件下出台价格改革，造成抢购和挤兑。这一时期，市场放活和需求扩张进一步刺激了流通秩序的混乱。
针对上述问题，1988年9月中央部署实行治理整顿（治理经济环境、整顿经济秩序），主要措施包括抑制通货膨胀、压缩固定资产投资规模、严格控制社会集团购买力（每年压缩20％）、清理整顿公司等，1989年、1990年CPI回落到17．8％和2．1％。治理整顿对规范市场秩序、遏制经济过热起了积极作用。
在治理整顿的同时，1989年下半年起出现了市场疲软和工业生产低速增长。1990年全民所有制企业利税总额比1988年下降15．3％，利润下降56．5％，1989年和1990年财政赤字分别为92亿元和140亿元。经济效益下滑直接原因是紧缩社会总需求的力度过大。1990年起，党中央国务院又采取了下列措施：
一是调整紧缩操作力度。1990年3月，国务院决定调整操作力度，从压缩社会需求转向增加总需求特别是投资需求，增加了400亿元固定资产投资。1990年下半年，经济形势开始好转，经济增速开始回升，1991年达到9．2％。1992年3月治理整顿结束。
二是采取措施加强农业和基础产业。农村改革取得成效后，国家对农业的投入一度有所下降，1981年至1990年农业基本建设投资不足21亿元，低于1979和1980年，水利建设投资在基本建设投资中的比重仅为1．6％，比1952年至1980年低5个百分点，80年代末农民非农就业和现金收入连续三年增速下降。工业领域放权让利之后，下游的加工行业过热，但能源、原材料、交通等基础部门出现短板。经过治理，农业和基础产业得到加强，1990年比1988年，能源投资增长31．3％，农业投资增长26．8％，均快于总投资增速，为今后的增长积累了新的红利。
三是治理流通秩序。1991年6月底，全国公司数从1988年30万户减少到24．8万户，市场秩序明显好转。同时采取措施稳定社会情绪、加强党和人民群众的联系，恢复人们对改革的信心等。
——小结和启示
和1979年一样，这次经济下行是治理经济过热带来的，但在“松刹车”之后迅速恢复增长，原因同样是投资和消费需求都存在强劲内在动力。从需求面看，整个80年代收入分配差距不大，居民消费占国民收入始终保持在50％至52％之间，全社会公平分享发展成果，始终有比较强劲的内需。从供给面看，一些重要产品和要素还未进入市场，市场化改革潜力还尚未释放完毕。从要素约束看，剩余劳动力、技术赶超空间、市场、资源环境等约束还不明显，市场范围仍有较大扩展空间，所以80年代两次经济紧缩都能在“松刹车”之后迅速恢复。
不过，同20世纪80年代初相比，这次经济下行也有一些不同特点。一是这次波动的重要原因是采纳了某些理论观点，忽视社会承受力，在准备不足的情况下推行价格改革，导致抢购和挤兑。这一教训表明改革要从国情出发，避免简单采纳某种理论观点。二是这时已经出现利益分化和腐败现象，影响党群关系，这放大了经济波动甚至引发社会动乱。1989年十三届四中全会后，新的中央部署了反对腐败、清理公司、制止干部子女经商、改进作风等决定。这表明在经济下行压力面前，做一些群众最关心的事情，提高人民群众对改革的获得感，有利于稳定预期、凝聚共识，提高全社会应对经济下行的韧性，扩大回旋余地。
1997年至1999年：市场边界和政府支出“双扩张”
1992年至1999年，我国经济增速连续7年下降，这7年大致分两个阶段：1992年至1996年实现“软着陆”，GDP增速从14．2％平稳下降到10．0％，没有出现通货紧缩，这是第一次用经济手段成功治理经济过热，走出了“过热—调整—偏冷”的怪圈，具有里程碑意义。1996年至1999年经济增速从10．0％下降到7．6％，这是建国以来第一次遇到比较典型的市场经济条件下周期性生产过剩，同时这次经济下行的成因也有亚洲金融危机影响，具备输入性危机的特征。应对这次经济下行的主要思路是，用扩张性政策来缓解、分担和转移经济体制内部的结构性矛盾。在供给面，扩大市场边界，深化国有企业、劳动、住房、医疗、教育领域的改革，通过把更多领域纳入市场机制，来分担和转移已经存在的产能和资本过剩。在需求面，扩大公共支出，实行积极财政政策，同时加快“入世”步伐，扩大出口，以政府投资和外需弥补内需不足。经过努力，2000年经济增速恢复至8．0％，而且这次治理通货紧缩采取的一些措施为本世纪以来的快速增长凝聚了新动力。
——背景和过程
经过治理整顿，1991年我国经济增速从4．1％恢复到9．1％，1992年南方谈话后，各地政府和企业积极性高涨，出现了投资热、房地产热、股票热、开发区热，GDP增速达到14．2％，1993和1994年CPI持续高涨，1994年达到24．1％。1993年起国务院实施适度“双紧”的财政和货币政策、推进金融改革、强化预算约束等措施，经济过热得到遏制，每年GDP增速平稳下降约一个点，1996年GDP和CPI分别降低到9．7％和8．3％，社会总需求和总供给实现基本平衡。
1997年7月，国内外宏观经济形势发生重大变化，亚洲金融危机爆发，1997年10月起物价连续两年多负增长，GDP增速从1997年9．3％下降到1999年7．6％，市场疲软，企业效益下降，经济下行压力较大。
——经济下行的成因
这次通货紧缩主要不是货币现象，而是经济现象，主要原因是总供给超过总需求。这是建国以来首次集中出现总供给超过总需求的局面。计划经济时期人为压抑需求、改革开放前期总需求超过总供给的局面，转变为大范围供给过剩和需求不足，这是我国经济发展阶段的重大变化。总供给超过总需求的主要原因：
一是供给膨胀。改革开放以来，供给面改革的总体方向是放权让利、鼓励竞争，这时已有部分产业，由于重复建设导致了生产能力过剩。这是同典型的市场经济国家周期性产能过剩、利润率下降、有效需求不足的机制类似的，是市场失灵的典型表现。同时，地方政府为追求经济增长，鼓励和支持企业投资，加快和加剧了这种过剩。
二是国内消费需求不足。改革开放初期消费需求过旺，转变为消费需求不足。居民消费占国民收入的比例从20世纪80年代的50％以上下降到90年代末的45％，并且还在下降。消费需求不足的原因包括：（1）劳动者收入相对下降，1997年至1999年全国职工工资总额占国民总收入下降到11％至12％之间，是建国以来的最低水平。（2）社会保障不健全。大量企业破产重组，原有劳动保障制度解体。政府减少了对医疗、教育等公共事业投入，农村基层组织弱化之后农民负担加重，福利性、实物性的分配和消费转向商业化、货币化和市场化，居民的预期支出大幅增加，使居民消费预期不稳定。（3）收入差距扩大，特别是国有企业改革和农村乡镇企业改革过程中造成较大贫富差距，城乡收入差距在80年代一度缩小之后重新扩大。
三是投资需求收紧。推进金融领域改革，资金预算约束硬化，再加上市场疲软，企业慎借，银行慎贷。另一方面由于部分产品产能过剩、人口进入老龄化导致社会保障费用提高、外资企业竞争加剧等原因，企业效益下降，债务负担加重，投资需求收紧。
四是亚洲金融危机冲击外需。我国坚持人民币不贬值，1998年初出口增速出现大幅下滑，全年出口仅增长0．4％。
——治理措施和效果
面对这次经济下行，党中央国务院见事早、出手准，迅速做出决策。应对经济下行主要策略是“双扩大”，即同时发挥市场和政府两只手的作用，用公共投资和外需替代萎缩的内需：一方面扩大市场边界，解决供给过剩的问题。通过深化国有企业、劳动、住房、医疗、教育改革，通过把更多领域纳入市场机制，来分担和转移已经存在的产能和资本过剩。另一方面扩大公共支出，解决需求不足的问题。实行积极的财政政策，同时加快“入世”步伐，以政府投资和外需弥补内需不足。总的来看，是用扩张性政策来缓解、分担和转移经济体制内部的结构性矛盾。这些政策，都具有短期和长期双重效应，既缓解了当时的通货紧缩，又为今后多年的快速平稳发展奠定了基础。
一方面是扩大市场边界，具体措施包括：
一是“抓大放小”，将国有企业改制或下放到地方。实行债转股、政策性破产、技改贴息等“三把撒手锏”，减轻国有企业负担。转变国企改革思路，目标是从总体上搞好国有经济，而不是搞好每一家国有企业。将大多数中小型国有企业改制，中央管理的煤炭、钢铁、冶金、有色金属等基础行业管理权限下放。这同前几次体制下放一样，都提高了地方和企业积极性，使地方发展重化工业的动力大大增加。2002到2012年，原煤、钢材、有色金属、电解铝、汽车产量分别增长到原来的2．6倍、5倍、3．7倍、5．7倍和5．9倍，均比上一个10年增长的倍数还多。
二是扩大教育、医疗、住房消费。高等学校大幅度扩招；实行医药卫生改革，事实上鼓励医院竞争和创收；实行住房改革，将福利分房制度转变为包括保障房和商品房在内的多层次的住房保障体%C