哈耶克的政府失灵与治理理论及其启示*

浙江工业大学之江学院  陈国营**  浙江工商大学经济学院  陈宇峰***  
摘  要：公共选择理论阐释了政府失灵的利益诱因，但学术界对其将理性经济人假设运用于政治领域的合理性却颇有非议。哈耶克则从理性的不及性、知识信息的天然分散特性和社会科学不可仿自然科学的立场出发，认为任何个人、组织的能力都极为有限，政府失灵的真正根源在于：政府在建构理性主义的指导下履行力不能及的社会职能和扼杀有序有效的扩展秩序。哈耶克超越人性善恶论的政府失灵阐释和在此基础上提出的新公共治理理念，对于我国行政体制改革有积极的借鉴意义。
关键词：公共选择理论；政府失灵；治理

随着新自由主义思潮在西方否认复兴，市场主义重新抬头，东西方国家掀起了此起彼伏的政府市场化改革运动，因而公共选择学派关于政府失灵的理论如日中天，成为一时的宠儿。作为新自由主义思想的领袖人物，西方市场经济、法治社会和自由主义的坚定捍卫者——哈耶克也日渐受到关注，但是学术界和实践界将焦点更多地集中于哈耶克的政治哲学、社会学和法学等学术思想，尤其是其自由与社会秩序观，而哈耶克的政府失灵理论及其公共治理思想却没有得到其应有的关注。有鉴于此，本文试图作一个初步的梳理，以期达到抛砖引玉的目的。我们认为，哈耶克对政府失灵的解说已经突破了公共选择理论，至少已经极大地完善和发展了现有的政府失灵理论，两者可以互为补充，相互融合。
自1978年以来，近30年的改革开放使中国得到了极大的发展，但改革的任务还没有全部完成，未来的发展动向举世瞩目；从机理上看，中国改革进入了一个新的调整阶段，正处于一个从传统社会向现代社会转型的加速期。传统的二元结构已经崩溃瓦解，一种新的三元社会结构正在逐步建立（陈宇峰，2004）。哈耶克对政府失灵理论的新发展必然会对建立与完善社会主义市场经济体制，对中国进一步深化政府体制改革以及深层利益调整有着积极的指导和借鉴意义。
一、公共选择理论的政府失灵理论及其缺陷
20世纪70年代，西方发达国家的经济增长中普遍出现高通货膨胀、高失业率并存的“滞胀”局面，这彻底地宣告凯恩斯主义一统经济学四十余年发展历史的终结。与此同时，东欧和苏联中央计划经济模式也逐渐暴露出巨大的体制弊端，摇摇欲坠，处于崩溃的边缘。这些问题的不断涌现，都导致了经济学研究的关注焦点从市场失灵开始转向政府失灵。这期间的理论发展中，以詹姆斯·M·布坎南为代表的公共选择理论最引人注目。公共选择理论运用经济学方法分析政治领域，认为官僚本身并不具有一般意义上的高意识形态存量基础，他们同样也是追求自身利益最大化的经济理性人，正如布坎南所指出的：“公共选择理论体现了这样一个基本的行为假设，即那些处于掌握决策权的政治和管理地位上的人和我们一般人并没有多大的差别，他们总想成为个人效用最大化者”1。这一基本的行为假设打破了传统二元结构范式下经济市场和政治市场的“善恶”二分法界限，彻底粉碎了计划主义和凯恩斯主义者事先预设的政府神话。公共选择理论用行为的理性来阐释政府失灵——官僚机构的持续膨胀、财政赤字的惯性扩张、公共物品供给的不足与浪费、寻租活动的泛滥等等——形成过程中的深层利益冲突诱因，为重新界定政府与市场的关系、进一步纠正政府失灵提供了强有力的理论支持。
不可否认的是，公共选择理论已经大大地拓展了新古典经济学的研究视野，深化了利用经济学方法对政治决策科学的理解和认识。但是，“成也萧何，败也萧何”，公共选择理论对政府失灵的理解有难以弥补的缺陷。它对政府失灵分析的一个重要基石是经济人假设，经济人假设本身存在两个隐喻：利己性和理性。阿马蒂亚·森认为“把所有人都自私看成是现实的可能是一个错误；但把所有人都自私看成是理性的要求则非常愚蠢”2。理性行为假设已经越来越受到大多数经济学家的广泛批评。新制度经济学对新古典主流经济学的完全理性假设予以否定。他们认为，要使理论符合实际，必须以有限理性和信息不对称作为理论的分析前提。科斯（Ronald Coase）认为，以完全理性为假设的新古典经济学是“黑板经济学”，经济学研究应当是从“真实的世界”出发的“直面现实的研究方法”（杨瑞龙，1999）。科斯在晚年更加坚定地反对“把人看成是理性效用最大化”的新古典假设基础。但是，传统经济学通常将“经济人”理解为一种工具主义意义上的理性者，他们具有偏好排序、完全信息和无懈可击的计算能力，会选择最能满足自己偏好的行为，而且“理性行为”则一般被解释成行为主体的内在一致性和追求自身利益最大化3。所以，赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）等人从行为决策的角度出发研究理性。西蒙通过过程理性的各种模型分析认为，人们只能在决策中寻求满意解而绝非总是寻求最优解，“行为主体打算做到理性，但现实中却只能有限度地实现理性”4。同时，他也提出“渐进理性”，主张以“行政人”代替“经济人”。卡尼曼和特维斯基（Kahneman and Tversky，1979）继承了西蒙的有限理性假说和研究方法，并融入了认知心理学的最新发展前沿。他们认为，人们的行为不仅受到利益的驱使，而且还会受到许多心理因素的影响，如本能、偏见、歧视和嫉妒等5。难怪哈耶克会抱怨，将“经济人”假设归功于亚当·斯密的发现，是对斯密思想的一种极大误解。事实上，没有任何人能知道，谁能知道得最清楚。
而另一方面，利己论并没有逃脱“性恶论”的窠臼。首先，人性是相当复杂的，单一的利他或利己的人性假设都有将问题过于简单化的倾向。“政治家和官僚的个人利益是理解非市场过程的一个重要因素。然而, 仅靠公共选择提供的理论还远远不能满足一个完整的非市场缺陷理论的要求……公共选择本身过于局限了，不能为这种情况提供一个完备的理论……”6。其次，个人的主观感觉在一定意义上是人的认知反映，或多或少地包含着一些有限理性的成分（何大安，2004）。的确，在人性分析中无法否认利己性，但也难以否认利他的公益精神存在。更何况，政治市场的特性也不完全等同于经济市场的特性，具有更强的公益精神。史蒂文·凯尔曼认为，个人利益并不能像公共选择理论所认为的那样在公共领域起主宰作用，尤其是一项政策愈是重要时则愈是如此。再次，人性不像传统经济学坚信的那样，是一个固定不变的常量，事实上，还不存在一种恒定的、不变的抽象人性，在不同的文化背景下，同一个人在不同的时空情境下，其人性是变化的。“在其位，谋其政”，利己与利他都有其表现的适宜场合，只有这样才能很好地理解——“同一些人可能在经济事务中争取给个人利益优先地位，而在政治事务中争取给公共精神优先地位”7——这种看似矛盾的现象。休·史卓顿等人进一步认为，公共选择理论的经济人假设无法创造或支撑法律、文化和道德的存在，对政治动机和行为的描述是不真实的。甚至断言这是没有希望的预言，应当弃之如敝屣8。即使放弃政治决策过程中的特殊性，选择偏好也不是一个固定的变量。
此外，过分强调用公共选择理论分析政府失败会产生一些消极的反面结果，它可能会沦为为公务人员机会主义行为辩护的工具。由此，从本质上，丧失对公共伦理道德的敏感性，加剧整个公共部门和社会道德风尚的沦落。在权力的真空化状态中政府失灵可能会比市场失灵更加严重。安德瑞·史莱佛和罗伯特·维塞尼（Andrei Schleifer and Robert Vishney，1993）就不断提醒，腐败所带来的好处，激励着政府官员为更大的腐败设置更大的管理权力，因而腐败意味着更大的腐败。“寻租”意味着无穷无尽的“设租”与“寻租”9。公共选择理论对克服政府失灵，改善公共部门绩效的努力将不得不过分专注于制度机制的设计与防范，而要推行这些制度成本甚高，可谓困难重重，同时却忽视对公务人员的伦理道德素质教育和培养。
二、哈耶克对政府失灵的基本认识及其阐释
公共选择理论用经济人假设阐释政府失灵的内生缘由，实质上是认为官僚个人由于追求自身效用的最大化而“不愿有所作为”（为私人利益而不会去追求公共目标），从而导致了政府失灵的出现。这本身就给予计划经济主义者和凯恩斯主义者的政府干预主义重重一击，但是，这并不足以解释由于良好的愿望引起的公共悲剧以及好人干坏事等现实中普遍存在的现象。如果抛开理性经济人假设，那么理论上就存在着一个隐喻：必然存在一条通向政府治理目标的道路。进一步地推理，政府的权力掌握在利他主义者手里，他们必从公益精神出发进行决策，是否就能达到政府主义者所宣称的那些宏伟目标呢？新自由主义代表人物哈耶克秉承英国怀疑主义和经验主义的悠久传统，从认识论和知识论的角度，断然对以上诸多问题做了否定的回答，进一步摧毁了政府干预主义理论。
（一）哈耶克的三个基本认识
哈耶克政府失灵理论的哲学基础是古典自由主义，其核心是真正的个人主义。他反对中央计划经济、凯恩斯主义的政府干预主义和国家福利主义，基于以下三个基本认识：
1. 理性的不及性及其限度
哈耶克认为，人类理性极其有限，在人类的文明发展进程中只起着较小的作用。同时，他也将理性分成“建构理性”与“演进理性”。建构理性主义者认为：第一，知识是分散的，但可以集中，并为天才和精英掌握；第二，人类的进步因理性的不断扩展而发展；第三，人类可以按照自己的意志对社会进行全盘建构，包括有意识地对社会经济进行调节和控制等等。演进理性主义者则与之相反：第一，知识天然是分散的，任何个人或组织都不可能拥有全部的知识；第二，人类社会是在一种自生自发的扩展秩序下得以进步；第三，人类并不能有意识指导整个社会。哈耶克坚信，理性具有不及性与其限度，自生自发的社会秩序，包括道德伦理、财产和价格机制，“知其然”的知识等等，“是一个进化和选择过程的产物，它处在人类的动物本能和理性之间——它超越并制约着我们的本能，但又不是来自理性”10。
2. 社会科学不可仿自然科学的特性
社会科学与自然科学的研究对象之间有本质的区别，研究方法也很不相同。社会领域的研究不具有社会科学的可控性和可检验性，其复杂性增加了理性的不及性及程度，因此也很难对此做详细的测度。自然科学涉及到的是一种相对简单、客观，而且有一定规律性的自然现象，社会科学涉及的却是一种更为复杂多变的、杂乱无章的、无规律性可言的社会现象，特别是经济学。“不存在可以直接观察到的规律性，所以，采用机械的因果法则的论证形式是不合适的。……经济规律不是用归纳法确立的，需求规律不是靠反复观察价格下跌，随之需求上升的事物而确立的；它是某些人性原则的合乎逻辑的产物”11。整个“扩展秩序”——处于本能与理性之间——既不能被科学完全证实，也不能被充分理解，目标既不能被充分说明，也不能被精确地预测到。
3. 信息与知识的分散性
公共选择学派也持有相似的观点，不过他们仍是基于理性经济人假设的基础上，选民是完全按照成本—收益进行计算决策，处于“理性无知”的杂乱状态；公共决策者们则基于成本的考虑，不会去搜集足够的信息与知识来进行更加全面的决策。哈耶克的分析则是从信息与知识的本身特性来阐释知识的不可集中性，具有更强的逻辑说服力。在他看来，一类是可以学习和传承，并为大多数专家所掌握的理论性知识，但只是整个人类知识极小的一部分；对人类文明进步起着更重要作用的知识却是一种实践性的“默会性知识”，它并不能通过语言有意识地交流并加以理论化的。这种特定时空情境下的知识只能为特定的个人所察觉，也只能为特定的个人所利用，即“每个人都掌握可以利用的、独一无二的信息，而基于这种信息的决策只有由每个个体自身做出，或者由他本人积极参与而做出，这种信息才能被充分地利用”12。据此，哈耶克就推断出，知识的首要特性在于它的分散性、个体性、主观性等。这就决定了社会中不存在一个精英或天才式的中央计划机构能知晓、占有和控制全部的知识存量，从而来指导整个社会的有效发展。
（二）政府失灵的阐释
基于以上的三个基本认识，哈耶克认为，政府必然在其认知能力的有限限度内行动，政府的制度结构安排必须与有限信息知识的分散性相对称，并与之平行发展。当政府出于本能的冲动和理性的自负，机械照搬自然科学方法，强行干预社会经济，就会破坏自生的扩展秩序，限制个人利用各自的信息和知识的自由和激励动机，这必然导致了政府治理的全面失败。因此，政府失灵的首要诱因不是官僚个人出于自私自利的动机去追求自身利益的最大化而偏离公共目标的原因，而是因为政府承担的职能已经超出了其实际治理能力范围。从根本上说，过于宏伟的政府目标决定了内生的“政府失灵”的存在，而“纯粹”能力上的原因——官员个人与政府机构的“无能”，从程度上加深了政府对其宏伟目标的不可实现性。  
1. 中央计划经济的政府失灵
哈耶克认为，中央计划经济下的政府失灵在于中央计划经济模式错误地试图集中全部的知识和信息，企图对整个社会按照人类的意志和目的进行全盘的设计，滥用自然科学方法引起了“公共政策错位”，犯了严重的“唯科学主义”和“建构理性主义”的错误，从而从本质上摧毁了自生自发的社会秩序。而且，哈耶克也坚信，计划经济不可能进行合理的价值计算，而投入产出模型和需求方程也不能对社会经济系统进行自上而下的组织分配、正确地纠正市场失灵、实现社会资源的有效配置。原因很简单，模仿自然科学的计量分析方法中忽视了社会经济中存在的许多重要的、但又不可量化的因素和发展过程。例如在理论上，可以比较个人效用之间的差异性，但却不能据此构建一个总的效用函数，更不能对不同效用的重要性进行有效排序。同样，计划经济的许多公共政策一经实施即意味着失败。其中的缘由就在于任何一项公共政策要想达到预期效果的前提是掌握准确、及时、相关的大量信息。但是，在计划体制中，信息的收集、整理、传递和反馈是一个相对漫长的过程，而有效的决策却需要由第一线人员实时有效地做出，即“社会经济问题主要是适应具体时间和地点情况的变化问题，……最终的决策必须要由那些熟悉这些具体情况并直接了解有关变化及立即弄到的应付这些变化的资源的人来做出”13。而且，计划也应该是随市场需求的变动相对随机地改变，而不能以人的主观意志强加到市场或市场的局部领域，这样不可避免地会导向全面的计划逻辑，从而转向实施对整个社会的计划与控制。而另一方面，即使实施有效的、分散的、并且足够细化的计划，也存在整合的困难。“一个连贯的计划，也不能通过将其分成几部分，并就特定问题投票表决而得以实现”14。这样，高度集中的中央计划经济者们所设想的，实现比任何制度都更能有效地协调经济活动，充分利用分散的信息和知识的价格机制就会全面趋于瘫痪状态。所以，中央计划经济也许能取得暂时的成功，但最终必然会转向低效的社会配置效率和全面崩溃。另一位出色的政治经济学家曼瑟尔·奥尔森(M. Olson)与其有不谋而合的论断，而且从集体行动的逻辑详细论证了这一观点15。值得注意的是，这一论断已基本被历史证实。
2. 凯恩斯主义干预的政府失灵
凯恩斯主义者们的干预政策总是旨在实施稳定经济发展和物价水平、调控总需求、实现充分就业的财政和货币等宏观经济政策，但这些也远远超出了其有效的认识能力范围，因此，也无法实现其所宣称的目标。
（1）货币政策、财政政策等宏观经济政策导致的政府失灵。哈耶克始终相信，市场这只“看不见的手”具有自我校正的能力，而政府的强制性干预破坏了社会发展过程中这种自发原生的扩展秩序。同时，他也认为，作为计算单位和交换媒介的货币，本身对经济的影响是中性的，即所谓的“货币中性论”。而一旦政府垄断了货币的发行权，即使出于社会公正的“善意”，也不可能有效地控制货币的发行数量，不是发行得过多，就是过少，这就是形成通货膨胀或通货紧缩的经济不稳定因素。政府这些人为干预虽然延缓了正常的、温和的商业衰退过程，造就了暂时的经济繁荣，但是，这也破坏了市场出清的自发功能，引发日后更加严重的、旷日持久的经济大萧条。20世纪30年代的经济大危机，与其说是有效需求的不足，还不如说是投资过度或货币供给不足，而这恰恰是政府干预不当的恶果积聚，并不像其他人所宣称的那样是自由竞争的结果。这样，很容易证明经济大危机不是“市场失灵”，而是政府企图利用自身的权威和知识理性而造就的失灵。所以，狂妄的、自负的，企图控制整个社会经济发展节奏的货币政策和财政政策并不是医治萧条的“良方”，而恰恰是导致经济萧条的诱因。   
（2）福利政策与政府失灵。政府的福利政策和企图追求“社会公平”的社会政策不仅没有提高社会的公平性，反而损害了整个社会的经济效率。哈耶克从“无知”的路径观出发认为，“社会公平”概念本身就含糊不清。在有限的认识能力和需求、目标多元化的社会结构中，人们根本无法找到一个统一的公认价值尺度与社会评价体系。唯一的不平等只是强制下的不平等，除此之外，无法知道什么是平等，什么是不平等。任何以维护“平等”的名义而进行任何所谓“平等”分配的企图，如累进税、遗产税等，都只不过是用一种新的、更大的、更加隐蔽的“不平等”取而代之，这在长期来看损害了整个社会配置的有效效率：既不符合富人的利益，也不符合穷人的利益，最终可能获利的还是政府或者政府中的某些个人。而且，这些人为力量造成的“不平等”会比市场竞争所带来的“不平等”损害更为严重。所以，解决社会的贫困之道是增加收入的途径，而不是单纯地利用再分配机制；应当在市场之外寻求有效的解决办法而不是非要通过政府干预来破坏自发的市场秩序。         
（3）反垄断政策与政府失灵。政府竭力维护所谓“实现有序竞争状态的反垄断政策”不但没有实现市场的充分竞争反而促成了更大的垄断格局。他认为，垄断并非自由竞争的必然产物，“技术的发展，必然会引起垄断组织的普遍发展”，“这种（对垄断标准）假想的必然性”，实际上是经济学对真实世界的一个极大误解，规模与影响价格的能力并不能作为判断垄断与否的标准。他相信，垄断更多的还是政府保护和支持的产物，把反垄断法和不动产权利机械地扩展到发明专利、商标和版权等知识产权领域中去，实际上侵害了整个社会的竞争秩序，加强了人为垄断的权力，这不是激励技术创新和保护风险投资利益的最佳方法。他进一步认为，“完全竞争理论”本身就具有很大的误导性，没有理由要求每一种商品都必须由众多小企业来提供。只要市场是开放的，竞争就存在，无论是否完全的，还是不完全的；无论是实际的，还是潜在的，都可以达到竞争的功效。所以，人们应当关注的是有没有竞争的存在，这种竞争是不是具有开放性，而不要片面地强调这种竞争是否完全。
3. 大国的集中主义与政府失灵
大国的集中化倾向和国家主义，使中央行政往往进入超负荷运转状态，中央各部门之间的横向联系和中央与地方政府之间的纵向联系很不明确，公共治理的效率极其低下。在成本和强权名义下的集中化过程中，中央政府很容易篡夺许多地方政府和区域性政府能够胜任，并可以良好履行的行政职能，造成了过于集中的权力和腐败，从而最终阻碍了经济的发展和社会的进步。“强大的政府对自发的改进一再造成破坏，使文化的演进过程半途夭折”16。哈耶克以东罗马帝国的衰亡和中国历史长期的停滞为例，认为过于强大的中央政府往往对整个社会经济的统治十分森严，这就扼杀了社会发展中自发的创新机制；而恰恰相反的是，欧洲在中世纪的扩张正是得益于当时有个相对弱势的政府，才极大地刺激了整个社会的创新动机和政治自由。
三、哈耶克的公共治理理念
尽管哈耶克对政府失灵的阐释和公共选择理论同属于新自由主义或新保守主义一宗，他们的论点、结论有很多相同或相近之处，但两个理论的前提假设不尽相同，从而在公共治理思想、主张上存在着很大的差异，这对我们当前的经济发展和行政改革有着积极的借鉴意义。
在哈耶克丰硕的著作中，虽没有明确系统地提出自己的具体政策主张（这可能是缘于他自己所说的“自知之明”），但是，我们从其对政府失灵的解析中就可以发现他深邃的政府公共治理理念。毫无疑问，他反对政府的划桨角色，也可以肯定，他怀疑政府的掌舵角色。那么，在哈耶克的视野中，政府究竟是什么样的角色呢？哈耶克一直都对过于强大的政府始终保持高度的警惕，主张实行小政府或者有限的政府，积极发展非政府组织。因为在他的扩展秩序思想中，只有有限的政府才会是高效率的政府，方可造就一个稳定繁荣的社会基础。他主张的政府职能主要有以下几点：第一，防止任何人或组织对他人或其他组织实施强制主义，保护个人运用他们自己所掌握的信息和知识，追求各自独立的目标和选择自由的权力；第二，政府只提供市场由于种种原因而不能提供的产品或者服务，但不能强制性干预竞争的自由意志；同时，只要在一个合理、合法的框架中，也不能禁止任何其他个人或者组织寻求其它解决方式的尝试和努力。
因此，总的来说，哈耶克的公共治理理念可以从以下几个方面展开：
1. 实施宪法改革，限制政府权力
从前提假设来看，公共选择理论解决政府失灵的主要措施是进行制度的机制设计，克服理性人的“机会主义”行为倾向。一方面，实施宪政改革，创立各种新的政治技术，改革行政政治结构和公共财政制度，对政府官员的行为决策施加各种硬性约束，以减少官僚借用公共权力追求个人利益造成的社会福利损失；另一方面，公共选择理论却又希望利用人性好利的特性，通过内部竞争，如采用预算余额奖励等激励制度，来提高公务人员的积极性，以改善整个政府的治理效率。哈耶克则认为，不在于政府官僚会出于何种目的而采取何种行动，而在于他们只能以有限的治理能力采取对应的有限行动。因此，首先必须限制政府权力的膨胀欲望，防止政府和官员行使力不能及的公共职能。哈耶克进一步认为，必须改革宪政结构本身，他还提出了一种新的宪法模式，实行一种新的两院议会结构，通过限制议会的权力来抑制政府权力的扩张17。在他看来，现代民主制度下的民主是一种无限民主，它促使议会的权力欲望大大膨胀，由此导致政府权力不断地扩张。议会也行使着超越它能力范围之外的职能，过多地从事政府治理的具体性事务，没有时间和精力来制定一般性的法律规则，以至于很容易被政府牵着鼻子走，这是导致政府规模持续扩张的重要原因。哈耶克的政府有限能力说从本质上抓住了整个逻辑的要害之处，让我们简单明了地把握住现在政府治理中的种种问题。
2. “政治去中心化”，重建地方政府或区域政府
与信息知识分散性观点一脉相承的政策主张，哈耶克主张实行地方分权、联邦制和小国家，甚至曾经不无悲观地预言：未来的社会里也许只有小国家才能保持个人自由。他认为，统一的国家主要还是基于抵抗外敌入侵的公共需要；但是，也因为如此，中央政府会乘机扩大它的权力范围并挪做它用，所以，一般性的公共事务最好还是由地方政府或者区域政府承担，以避免中央政府集权化的欲望。为了对抗强大的中央集权威胁，哈耶克极力要求取消政府垄断的货币发行权，主张由竞争的私人或者私人机构来发行竞争性的货币，实现“货币的非国有化”。中央政府需要维护的，主要在于维护一般性秩序，至于时下的许多服务性职能，特别是肯定性的服务责任，应当交给地方政府或区域政府。他认为，只有把绝大多数的公共事务交给地方政府或者区域政府，这样才能避免中央政府的集权化趋势；同时，他也完全相信，地方政府分权治理的竞争效率要比中央政府的集权化效率高得多。
3. 建设第三部门，发展公民社会
在哈耶克的理念中，市场失灵是政府干预的必要条件，而不是充分条件。政府干预的弊端很可能比市场中私人企业的缺点更加糟糕。公共选择理论的政策主张尽可能地在公共领域中实行企业化模式和大规模的私有化方案。尽管如此，哈耶克也并不主张把政府失灵之后的市场再完全地交给市场，正如市场失灵之处不能完全赋予政府一样，市场也同样不可能解决政府的缺失。因而，哈耶克认为，需要积极探索政府、市场之外的多路径解决方案，比如第三部门，包括教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织和福利机构等。他相信，第三领域（独立部门或第三部门——处于市场与政府之间）“常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务”18。因此，哈耶克反对传统的政府与市场二分法，认为知识界的这种公私二分法具有误导性，积极寻求政府和市场之外的“第三只手”对于解决现代社会中各种问题有着重要的作用。
4. 尊重传统
公共选择理论侧重于有形的和明文的制度，而哈耶克更加重视的是传统、习俗和惯例等普遍信仰。为了揭露“那些自以为有益无害观念隐藏的危险”，他的成名作《通往奴役之路》不仅使他声名鹊起，同时也使他成为众矢之的，声名狼藉，由此被主流经济学界的视野所边缘化。但是他坚持“实际上文明的一切好处，甚至包括我们的生存，都取决于我们不间断地愿意承担起传统的负担”19。他告诫道，极端的“个人主义”容易盲目而狂热地崇拜个性自由，而藐视一切传统，这样就容易走向极权主义；没有深厚的文化传统底蕴做基石，任何舶来的民主制度最终也是会引起崩溃的；不要相信任何抛弃了传统文化的所谓“民主”，那只是用一种民主伪装下的极权主义倾向。因此，任何企图与传统彻底决裂，在抛弃传统文化的废墟上构建新的体系，那只不过如空中楼阁，最终的结果也只能是破坏整个社会的稳定发展，引发社会的全局性动荡，甚至危及人类的生存。理性——扩展秩序的一部分——是社会进化的产物，但是它只能对社会自发秩序进行局部的、点滴的边缘化改进，因而，渐进式改革相对于激进式变革也许更为可取。
在哈耶克的视野中，问题的关键不是政府应不应该管，而是政府有没有能力管好。因此，哈耶克主张以政府的有限能力来界定市场经济下的政府角色。也正是基于此，他认为发展中国家仅就有限的财政能力而言，只适宜于承担提供法律和国防两项主要职能，除此之外，它再也无力承担其它职责。发达国家政府却由于其雄厚的财政能力以及丰富的经验积累，可以担负相对比较多的一些公共职能。应当指出的是，哈耶克已经注意到西方发达资本主义绝不是因为经济发达而实行市场经济的，而是因为实行市场经济才实现了经济的发达。
四、反思与启示
基于经济人的假设，公共选择理论有关政府失灵理论对中国政府管理的启示意义在于：我们不应当假设高级官员拥有很高的意识形态与道德，不应当将反腐败更多地停留于道德说教层面并寄希望于官员个人的自律上，而更需要从制度、法律层面的建设来遏制腐败、寻租和铺张浪费等现象。中国公共物品与公共服务的供给不足和浪费也可以从官员自利性得到部分的解释，因为官员决策的出发点不是公众的真实需求，而是决策导致的资源分配对其个人利益的增减。
但是正如文中所指出的那样，公共选择理论的经济人假设两个隐喻并非无懈可击，业已遭到了批判。相对而言，哈耶克的理论可能更具有强大的冲击力，虽然哈耶克的理论源于其对西方和东欧以及前苏联社会深刻的洞察力，但是依然值得我们去反思，并且对中国的政府管理也有理论与现实的借鉴意义。
1. 政府和官员的权力、有限政府与制度创新
在中国，我们也曾经认为政府几乎无所不能，可以对整个国民经济进行全盘的规划与控制，事实上，我们的政府没有这样的信息基础与认知能力，这一点已经被历史所证明。但是，现实中政府和官员，尤其是一把手集中了过于庞大的权力的局面还没有根本的改变。如何限制中国政府与官员过大的权力依旧是一个重要的问题。腐败与寻租问题毫无疑问与政府官员自利性有关，包括追求晋升、权势地位、个人当期收益等等。但是也应该看到，即使出于追求公共利益，政府和官员过大的权力也是有弊端的，因为政府和官员的能力是有限的，对市场和私人领域的过度干预并不利于经济的发展和人民的利益，不利于制度创新。
有人曾断言威权模式适用于亚洲国家，并提出了所谓的“亚洲价值观”和“李光耀命题”，但是正如阿马蒂亚·森所指出的那样，亚洲是多元的，并不存在一个统一的亚洲价值观，而且，如果建立在广泛的信息基础之上，进行全面的统计检验，“李光耀命题”其实是一个伪命题。20 长期地看，只有有限的政府，才可能是一个高效的政府，也只有在一个有限的政府条件下社会和个人才可能获得更全面的发展。哈耶克也指出，一般的制度，是不可能由某个政府、其他组织或个人有意识创新的，良好的制度往往是无意中产生的，即人之无意识的结果。西方的很多良好的制度都是在没有一个强大政府的条件下，在长期的国与国竞争之中、在亡国的压力之下无意之中产生的，很多时候，人之设计的制度不是好的制度，屁股指挥脑袋更不会是一个好的制度。的确，政府和官员过大的权力往往抑制了个人的制度创新，制度创新并不能由政府或其他组织主导。关于这一点，我们可以从中国还没有对民营企业与民营经济进行解禁的时期，各地对民营经济的政策态度以及后来各地民营经济发展水平体会到。由此也可以说，制度创新需要限制公共权力，公民必须拥有基本的自由选择权，以防止权力的干预，从而促进各种试验与制度竞争和演进。
2. 如何处理中央与地方政府间的关系
关于中央与地方的关系并不是一个新鲜的话题，但是这个问题在中国依旧没有得到很好的解决。按照哈耶克的观点，中国历史的长期停滞与中国拥有一个强大的中央政府有关，它不断地打断了文明的进程，使中国走不出“中世纪”。强大的中央政府可能是中国曾经的一个优点，但已经是一个缺点，就如历史研究中的中国文明早熟论一样。中央不能过分集权的缘由，可以从哈耶克关于知识天然分散性以及政府有限能力的观点得到说明；同时，地方政府存在一个竞争问题，而中央政府没有竞争者，因而也可应用经济学的竞争理论阐明分权的必要。
当前中国政府权力过大的问题主要还是没有很好地进行分权，这其中就包括中央与地方政府之间的分权问题。在宪政的框架下，有一个制度性安排，改变自上而下的体制，既保证地方的自主性也维护国家的统一；有一个内部与外部共同起监督作用的机制，各级政府不得不对同级人民负责，这是避免各级官员大搞政绩工程、短平快工程，以GDP为核心、不顾社会全面发展，忽略必要的公共物品和公共服务的供给等等问题的根本举措。
3. 第三部门与公共服务、公共物品的供给
现在我们已经开始重视第三部门（或者非营利性组织，也即NGO）问题，这是近年研究的一个热点。历史已经证明了市场会失灵，而且政府也会失灵。因此，不能将解决市场失灵问题的任务完全赋予政府。同样地，也不能将政府失灵问题付诸于市场了事。这就要求，既要破除市场崇拜，也要破除政府崇拜，打破政府－市场二分法，大力发展第三部门。这也就意味着政府不再是唯一的公共物品与公共服务供给者，非政府组织也是公共物品与公共服务的重要提供者。
有必要指出的是，要大力发展第三部门，让其承担相当一部分的公共职能，有效提供公共服务与公共物品，第三部门就必须拥有相对充分的独立性，不应当变相地使第三部门变成政府组织的附庸。
而且，第三部门的视角对于中国正在进行的事业单位改革也具有借鉴意义。我国的事业单位很庞杂，既有事实上营利性的，按企业模式运作的，也有接近按照第三部门模式运作的，还有类似政府组织的，这种局面既不利于市场竞争与市场经济的发展，也不利于理顺政府关系，更不利于第三部门的发育。因此，首先要做的工作是剥离事业单位与政府的关系，将营利性与非营利性区别开来，适用不同的法律与规章制度。
4. 传统与改革模式的选择
没有一个国家和民族可以完全抛弃自己的民族传统，在一块废墟与处女地上创造伟大的业绩，而且，事实上，与自己的民族传统完全决裂是不可能的。因此，中国的改革，包括宪政建设、自由民主制度建设，不能完全照搬西方的模式，而要考虑到本民族的历史传统，这一点应该没有什么异议。根据哈耶克的理性观念，全盘构建一个社会是不可能的，因为任何组织和个人都无此脑力与智力胜任该项浩大的工程。从这个角度而言，渐进式的改革相对于激进的改革，可能更为可取。对于这一点，有许多论者常常拿俄罗斯与中国的改革进行比较，得出了渐进式改革拥有优势的结论。
或许，过于激进的改革是不可取的，因为容易造成经济大衰退和社会剧烈动荡；但是无限夸大渐进式改革也是值得商榷的。中国有很多的传统，哪怕是民族传统也有不适应现代社会的部分，否则改革就没有必要了。因此，如何改革不合时宜的传统变成为一大问题。摸着石头过河，反对激进改革并不意味着去捍卫一切传统，也不意味着用传统反对借鉴国外的制度与经验，况且一味地摸着石头过河，是浪费前人积累的宝贵知识，多走弯路。此外，中国的改革还远远谈不上完全成功，渐进式改革也存在许多的弊端。著名的经济学家杨小凯先生就担心中国的发展西班牙化，繁荣一时，昙花一现。21或许这是杞人忧天，但是却不可不细察。
当然，对于改善政府绩效，依据哈耶克的政府理论及其公共治理的思想，在一定的政府规模限度内，以及在既定的人员结构下，完善行政人事制度，提高公务人员的能力素质；运用相对先进的信息知识的收集与传递技术，在相对全面的精确信息知识基础上制定有效的公共政策，是提高政府行政治理效率，改善公共部门绩效的重要途径。

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（责任编辑：文飞翔、刘玉恩、祝新、舒刚、邓昕）



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是声势浩大，当然也势在必行。而从应急管理转换到常态管理往往不容易引起人们的重视。实际上，危机状态如不能及时恢复到正常状态，同样会给国家和社会带来极大的损害。因为在非常状态下，尤其是在紧急状态下，政府、一些政党、团体、组织往往依法享有了正常状态下不可能享有的巨大权力，非常状态结束后，他们常常会以各种借口抓住这些权力不放，甚至会借机改变社会的性质，建立专制的、法西斯的政权。希特勒利用魏玛宪法的缺陷篡夺政权就是典型的例证。苏联共产党在列宁时期是比较民主的，后来为了应对战争时期的严酷斗争，对党组织的权力进行了集中，战争结束后本应恢复党内的民主，但斯大林不但没有恢复党内的民主，反而变本加厉地集中权力，从而给党的生命力和战斗力造成了严重伤害，为日后的崩溃埋下了祸根。苏联共产党的失败，从某种意义上说，也是在危机管理的恢复期打了败仗。因此，恢复常态应该法治化，恢复正常的法律秩序应该成为应急法律体系中的一条重要原则。

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（责任编辑：文飞翔、刘玉恩、祝新、舒刚、邓昕）