中美财政税收体制比较

中美财政税收体制比较  光明日报网 光明观察刊发时间： 2007-2-13 8:06:36
周天勇
http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=3461

    一国的财政税收体制包括立法制衡、支出结构和中央与地方之间的关系。2004年9月25——10月16日，笔者应美国政府“国际访问者计划项目”的邀请，就“美国联邦、州及市县镇政府财政税收体制”，在华盛顿、纽约、波士顿、佛罗里达、芝加哥、加利福尼亚等地与联邦财政部、国内收入局、参院预算委员会和众院预算委员会，有关州市县镇议会、政府、政府财政局及税务部门，以及有关大学财政系的官员和专家进行了座谈，收集了相关资料，作了考察。回国后又研读了有关的文献，就中美财政税收制度进行了比较仔细和深入的思考。我们过去的财政税收体制是传统国有经济和计划经济的一个组成部分，国家财政收入的来源又大多是国有企业上交的利润，国有企业的财务是财政的一个组成部分，企事业的投资由财政支出。改革开放以来，经济体制从计划经济向市场经济转轨，财政税收体制也在相应地进行改革，需要从过去的生产建设型和近几年形成的吃皇粮型财政向公共服务和社会管理型的财政税收体制转型。虽然中美政治体制不同，但美国是一个成熟的市场经济国家，其国家财政中也有许多公共价值原则的设计，如调节分配、社会保障等理念。因此，这里就中美财政税体制中的制衡、支出结构和中央与地方关系等进行比较，扬弃其不合理的部分，学习其有用的部分，为建设社会主义市场经济体制下的财政税收体制服务。

中美财政税收立法及制衡体制比较

社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会，公民将自己的一部分权力和财力让渡给国家后，对公共权力是怎样运用的，特别是钱是怎样花的，需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税人的知情和监督权益，这是社会主义制度下，人民民主的一项最基本的权益。因而，财政是不是公开透明，是不是由人民来批准和监督，是反映社会主义政治文明的重要标志。
财政税收立法体制，主要界定和处理公民与政府的税收与预算关系，通过人民代表大会或者议会与政府之间对税收和预算的权力分界与制衡来体现。包括预算法、税法等等的起草、讨论、听证、表决通过等等，更重要的是也包括当年同级人民代表大会或者议会对年度预算的编制、讨论和批准通过，最后作为年度法律来执行。我们先来看美国的财政税收立法体制。
一、美国财政和税收立法体制及制衡的特点
美国的国体是联邦制，权力在议会、政府和司法之间进行制衡。从内容上讲，立法体制指立法思想、法律、立法和执法机构，及其立法过程的设置、制衡关系等等。美国将税收法典、《预算法和会计法案》等列入法律，也将每年一度的财政预算，只要在议会通过，也视作为很严肃的法律。各种财政税收法律的起草、通过、实施反映各方的制衡关系。
1、美国征税和预算的立法原则
美国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权，所以税收立法是一项严肃的立法活动。原则上只能由代表选民的代议机关实施，而不能由政府来代行。从征税方面看，美国税收的原则为：（1）纳税人赞同则纳税，纳税人不赞同则不纳税。这个理念确保了公民从根本上能够掌握自己的命运，使得政府权力受到有效约束和控制，避免了政府依靠政治权力对私人利益和财产进行随意的侵犯和否定。没有纳税人的同意，政府就不能课税。（2）纳税人纳税与否，要由其代表表达。税款缴纳者必须选举自己的为自己说话的代表进入立法机构，税法必须并且只能由纳税人所选出的代表来确立和制订。政府只能依据已确立的税法向社会公众课税，并且只有当公民的行为符合税法规定时才需要纳税，否则政府无权向公民课征任何款项。同意和批准纳税，是纳税人的最基本权利。
美国将上述两个方面的原则具体化，制定了各方面的税收法律，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，从而使税收母法、实体法、程序法等构成有机整体，其《国内收入法典》在1939年编成后，经过每年的修改，成为世界上最为完备的税法之一。
从预算方面看，20世纪初以前，美国各级政府的收支较为混乱，各部门争取到资金后，再自己掌握支出，没有完备的预算。民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，贪赃枉法及腐败现象屡禁不绝，人们对腐败的厌恶和愤怒也成了改革的动力。1921年，美国国会通过了《预算和会计法案》（The Budget and Accounting Act ），其包含了两大最基本的原则：（1）决定钱怎样花，是公民的权力，而不在于政府。政府代公民起草支出方案，编制和提交预算。公民选举的议会是预算的修改、决定和批准权力机构。（2）钱要在公民监督之下支出，而不能由政府在黑箱中不明不白地操作。预算批准后，政府只是预算的执行方面，而公民选举的议会监督政府执行预算。
因此，美国各级政府的预算有以下三个特点：（1）公开透明。美国的法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布；二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，都对公众全过程开放；三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度，便于接受公众的监督。当然，为了处理好公开和保密的关系，美国又订立了《联邦政府隐私权法》，对国防、安全等预算进行一定程度上的保密。（2）法制预算。法制化贯穿了美国预算的编制、执行、监督的全过程。预算一经国会批准，就具有法律效力，必须不折不扣的执行，任何增加刚性开支比例和新设刚性开支项目，都必须履行全部预算立法程序。这样，预算就对政府的财政收支形成了强有力的约束。（3）完整和详细。美国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支，并且支出分类的标准步步细化，详细地规定了支出项目、金额甚至使用者，对控制开支起到了积极的作用。
涉及美国税收和公共预算的各方关系机构为：审查批准税收、预算的各级立法机构，各级政府及联邦政府预算办公室，财政和税收部门，纳税人和使用预算部门，有关税收法院。它们之间互相制衡，来实现纳税人与政府之间税收和预算的义务、服务和监督关系。
2、美国各方财政和税收的制衡关系
从上述税收的制衡关系看，美国国家将设置税收的权力授予国会，而没有授予政府。美国众院中筹款委员会具体负责税收议案。美国联邦的预算由总统管辖下的行政管理与预算办公室（MBO）和财政部承担。即使政府属下的预算办和财政部，也是两个平行的部门，之间无隶属关系。二者分工大体是：行政管理与预算办公室负责预算的编制；财政部负责收入概算和税收等日常事务。具体制衡程序和过程为：
（1）政府预算管理办公室提出预算方案，或者社会上提出要修改以往税法的动议，众议院筹款委员会和预算委员会就此进行听证会。首席证人是预算管理办公室主任、财政部长，依次是预算管理局局长、经济顾问委员会主席、联邦储备委员会主席，还要有专家（经济学家、律师、会计师等）和社会其他有关方面的证词。政府方面有一名财政部副部长负责各种税改方案的制定，之下有税收分析处、税收立法顾问处和国际税收顾问处，由近60名经济学家、统计学家、税务律师、会计师等组成。总统的其他下属机构，如总统经济顾问委员会等，也有对财政部税改方案提出意见的义务和权利。
分别隶属于国会两院的预算委员会和国会预算办公室（CBO），前者负责预算的审议并向国会提交对联邦政府预算草案审议的意见；后者主要负责为两院预算委员会提供分析材料，进行中长期预测。总统还有通过其他（包括私人朋友）途径征询对预算和税改方案的看法和意见。而各种利益集团，为了自己的利益，不惜重金聘请专家为自己出谋划策，以找出属于自己的并能使大多数人通过的方案，进行大量的院外活动，以争取支持。
（2）税收或者预算方案在众参两院先后辩论，否决或者通过；报总统，同意或者否决；重新表决，通过形成法律或者议案作废。先由众院筹款委员会或者预算委员会举行听证会，进行激烈的辩论后，或者否决，或者形成意见较为一致的报告，报众院再由整个众院辩论，一般会通过。后交参院同类委员会，将在众院进行的听证再在参院重复进行一遍。国会两院意见一致，报总统；意见不一致，将分歧交由两院联合税收和会协商，以消除两院的分歧。报总统后，总统同意或者否决；总统将其否决，发回两院重议，若两院重新表决，多数通过原来议案，推翻总统否决，强行成为法律；若达不到原议案支持的票数，如果是税改方案，该议案作废；如果是预算方案，则要重新修改。
从州和县市镇的税收预算体制看，没有联邦一级复杂。如许多地方政府没有政府属下的专门的预算编制办公室，而是由财政部门代替。但是，税收和预算方案，也在政府、议会和司法之间进行制衡。政府财政和国有企业是公共财产，因而在美国关于财政和公共企业的信息必须向公众公开。美国的税法、税收，预算法及各级政府的预算，可以在公共出版物、政府公告、政府网站等信息渠道获得，是向广大公民公开的。甚至象国铁和一些地方的国有电力企业，其信息也是在网站上公开的。
二、中国预算和税收立法及预算编制方面的情况
中国社会主义民主制度中，广大人民群众当家作主，是其重要的特征之一。但是，由于财政税收体系是从过去的计划经济和国有经济体制下脱胎而来，从涉及公民财产和公共利益的预算和税收立法及制衡关系看，政府当家甚至是部门当家的色彩较浓。
1、预算及税收立法缺陷
我国税收和财政立法，就税收来看，《宪法》在制衡关系上存在空白。《宪法》中虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定，而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予以规定。在预算的法制化建设方面，进入20世纪80年代，特别是颁布了《预算法》以来，预算制定和实施由政府负责，预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清。但实际上还是存在着许多问题。
    （1）行政主导税收立法
从税法看，在我国这种涉及公民和法人财产权的立法活动权较为行政主导和较为随意。每次税改，都是由财政部和税务总局牵头并主导。一是各种国务院、财政部、税务总局的税收规定较多，以政府和政府部门规定替代税收立法；二是由财政和税务部门起草法律，由国务院的法制部门在政府各部门之间进行协商，最后交由人大讨论，并且人大专门委员会和代表在代表纳税人方面并不具体和全面。这样，纳税人对自己应交多少税收，怎样交给国家，并没有多大的权力。在这种实际上失去制衡的税收立法体制条件下，行政主导的税收立法权的扩张直接导致了行政权力的过度膨胀。同时，这种以行政立法为主导的立法体制由于缺乏制衡，易于使公民利益政府化，国家利益部门化，部门利益被合法化。
除了政府财政税收部门外，各级政府及政府各部门，以规章和文件替代立法，随意税外收费。需要强调指出的是，由于政府部门膨胀较快，财政预算缺口较大的情况下，从20世纪80年代初到今天，我国各级政府对一些政府部门和事业单位，出台了不给足预算甚至不列入预算，但允许它们自己向公民和法人收费满足其经费的政策和体制；后来，又通过所谓收支两条线的体制，将许多政府各部门的乱收费在政府规章层面上合法化；而一些收费，则通过部门起草法律，国务院在政府各部门之间协商，人大仓促表决的方式，被合法化。一个典型的例子就是，全国的工商管理系统，其经费不是由财政部门来拨款，而是自己向工商个体户、私营企业和其他法人收取注册登记费、工商管理费、年检费、各种罚款、个体工商户协会费、协会费、订报订刊费、办班收费等等来筹集，供养自己。近多年来还有盈余，已成为各级政府财政内或者财政帐外收入。2004年估计仅由工商系统收取的各种费高达500亿元左右。此类不经立法程序，或者经仓促立法，随意收取公民和法人利益的情况，程度不同地还存在于政府质检、卫生防疫、城管、消防、环保、林业、土地、建设、规划、劳动、人事、民政、人防、交通、交管、公安派出所、计生、林业、乡镇企业管理、教育等部门，不收费的政府部门几乎没有几个。在政府乱收费较为泛滥时，县政府及各部门，甚至乡镇政府就可颁布红头文件，规定收费和罚款项目。全国各级政府和政府各部门各种名目的收费，多达20000项左右。在近几年各界的呼声下，以及2004年《行政许可法》颁布，进行了一定的清理之后，2004年全国各级政府及政府各部门（包括行政性事业机构）的税外违宪，不合法和“合法”的收费规模估计仍然在8000亿元左右。其中5000亿是各级财政统计在内的预算外收入，但没有进入中央和地方的预决算；另外3000亿收费和罚款等没有进入预算外收入的统计，用来供养1270万县乡和730万村非编制干部。
    （2）预算编制和立法流于形式和不透明
我国各级政府财政预算，规定由各级人大审查批准。但实际上流于形式，而且分类粗糙，内容不透明。一是从时间上看，预算审批与预算执行错位。预算要从1月1日起执行，而人大会则是在1—3月份。审查批准前，政府已经在无人审查批准的情况下，支出了近两到三个月；从提交人大到审议，只有一个月的时间，根本不可能仔细地进行审查。二是从所报的预算草案看，分类不细。只有类，没有款、项、目的细分，就是内行的人大代表想审查，也根本无法进行。三是缺乏专业人员，以及审查人员与财政部门有着原领导与下属，或者亲密同事关系。各级人大虽然有财政经济委员会，甚至下设专门的预算工作委员会，然而其组成人员或者是同级政府中财政部门退居二线的领导，与现任的财政部门的领导有着密切的关系；还有一些委员，许多不是经济、财政预算、税收、法律、会计、审计等方面的专家，程度不同地存在着“门外汉”审查专业知识化程度很高的政府预算的情况。
有相当比例的政府及政府各部门的收费没有进入预算收入，这部分经费支出不明不白。2004年全国国家财政预算收入26355亿元，其中税收25718亿元，税外预算收入只有637亿元，前面分析的纳入统计的预算外收入在5000亿左右，没有列入预算外收入统计的资金还有3000亿左右。这些钱收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。政府收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，谁也说不清楚。至今还是一个有争议的问题。现在还在执行的那么多的收费( 基金 ), 为什么要收，是不是履行了法律程序,收上来都干些什么？这些问题对于社会公众来说，很不清楚。通过收费形成的公共资金分散在政府的各个部门，成为各个部门利益的一块“自留地”, 查不清,道不明，更无监督可言。 政府收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。在这样的情况下，政府收支哪里还有公开性、透明性可言？
而许多国有企业，虽然是公众财产，但是其财务状况并不向公众公开；甚至许多国有企业的财务状况，连监督它们的国有资产管理部门都不十分清楚，更谈不上公众了解其信息。
    2、预算缺乏各方科学和合理的制衡
在中国来看，预算各方的制约关系涉及到人民、中国共产党、人民代表大会、政府、财政部门、海关、银行、审计、需要预算的单位等。但是，在他们之间，预算还没有建立起科学的制衡关系。
从人民与人民代表大会的关系看，一是人民代表中党和政府及其党和政府各部门的领导干部和官员占相当比例（2005年全国人大代表中各级党政、事业单位负责人占代表比例的70%）。这样的代表产生制度和代表构成，可能代表政府支出意愿的程度要高一些。二是代表是会议制，不是常任制。平常都在各自的工作岗位上，只是在本职工作之余和开人民代表大会期间，有可能和可以审查预算。而在本职工作之余，绝大部分代表是看不到预算草案的。开人民代表大会期间，几天到十天的时间中，还要审政府工作报告、发展计划报告、两院报告等等，还要听会，实际上没有时间来仔细审查预算。
从政府与人大的关系看，一是政府内部没有将编制预算与执行预算分开，没有形成编制与执行的制衡，财政部门自编自支。二是由于前述的诸多原因（如预算执行和审查时间仓促和错位不可能详细审查预算，代表不是常任制而业余不可能也没有精力关心预算，代表构成不合理而更多地体现党和政府自己的预算意图，财政部门提供的预算笼而统之、大而化之），代表对预算一头雾水，而与原政府财政部门有退居二线关系的各级人大财经委和预算办公室，或者公共财政的意识不强，或者因与原工作部的人情和工作关系，使人大对预算实际上不可能进行科学、认真和准确的审查。因此，由各级人大来制衡各级政府预算，很大程度上流于形式。
预算及执行是有责任的。在法治行政制度中，包括财政责任在内的政府责任是落实到各级行政首长的头上的。目前我们的预算制度中存在的致命缺陷就是责任没有落实到个人。虽然《预算法》对此作了一些规定，但实际工作中落实得很不到位。当地方财政预算出大问题时，如果追究，是追究法人但又不是决定者的行政首长。于是，很多责任实际上无法追究，最后不予追究。财政责任追究不够是严重腐败的最主要原因之一。下面我们列表来概括比较中美财政税收体制。

表1-1                  中美财政税收立法体制比较

项目 中国 美国   
收税决定 政府主导 议会决定   
税外收费 大量并随意 数量很少并受到严格控制  

税外收费机构 几乎政府的各部门 很少部门   
预算编制机构 政府财政部门 联邦政府预算编制办公室
地方财政部门   
预算编制质量 分类很粗 分类很细，甚至到项目   
税收和预算
方案审查组织 退居二线人员组成的
专门的委员会 专家组成的
专门的委员会   
审查人员 不是专职的业余人大代表 专职常任议员   
支出决定 人代会形式批准 议会仔细审批   
批准时间 预算执行2—3个月后批准 预算执行前批准   
严肃程度 政府可以自行调整预算 调整必须经过议会  

但是，美国上述制衡的财政税收体制（包括总统选举制度），在平衡财政税收关系方面，既有其有利的一面，也有其形成问题的一面。一方面，代议制的民主制度，可以通过议会的预算委员会等机制约束预算；另一方面，民主制度下，竞选者争取选民选票的总统选举制度，过度扩张福利的倾向会压迫预算扩张，形成巨额的赤字和债务。从2008年开始，大约7800万属于“婴儿潮一代”中的美国人开始到了62岁的提前退休年限，将从社会保障金中领取养老金。2011年前后，大批劳动者到了65岁的法定退休年龄，美政府面临的负担将急剧增加。在2005年起，美政府必须开始偿还的债务负担和社会保障支出将高达53万亿美元，其负担主要集中在承担今后几代退休美国人在医疗、社会保障和政府养老金等领域内的巨额开销。
专家认为，解决上述问题有三个方案：第一，将美国现有税收标准永久提高一倍，比如，一个年收入10万美元的家庭可能要交纳4万美元的联邦税。现在，这个数字为2万美元。同时，各州的税收标准也要永久提高20%。第二，如不提高税收标准，美国则要将现有的社会保障医疗和政府养老金之类削减50%。第三，采取双管齐下措施，既将税收提高50%，同时降低福利支出25%。这种措施显得比较“温和”，不会引起巨大动荡。但是，税收标准提高，将增加企业和劳动力的成本，并加重经济成长的税负，影响美国经济的全球竞争能力。而将现有的社会保障医疗和政府养老金之类削减50%，几乎涉及到每一个选民的利益，在民主的总统普选的制度下，实际上是不可能的。
可以看出，由于美国是成熟的市场经济体制国家，其公共财政税收体制已经实行和运行了上百年，形成了较为严密的制衡关系。而我国由于处于从计划经济向市场经济的转型期，财政税收体制有一个从过去的为计划经济和国有经济服务的生产建设型向适应于市场经济的公共服务型财政转型的过程，体制上还存在着许多不完备的地方。因此，学习和借鉴美国财政税收立法体制中一些科学的部分，为我所用，避免引进一些不利的体制，建设中国特色社会主义的财政税收体制，可以使我们少走弯路，缩短体制改革的成本，并减少体制改革的成本。

中美财政支出结构和公共服务程度比较

财政来源于公民和法人的纳税，再由纳税人委托政府用于公共服务和社会管理。这是市场经济体制下，财政的理念和性质。社会主义财政的本质是为民，而市场经济体制又决定了社会主义财政的公共服务性和社会管理性。中国目前的财政体制是从过去的计划经济体制下转变过来的，传统的财政体制带有生产建设和为计划经济服务的特征。从计划经济向市场经济转轨，财政也要从生产建设型财政转向公共服务和社会管理型，从而在财政方面体现执政为民的理念。美国财政虽然本质上是为统治阶级和资产阶级服务的，但是由于其公民—政党—议会—政府之间形成了一定的制衡关系，其支出的相当比例不得不用于公民社会保障、教育、卫生、环境保护、城市日常管理、交通、治安等等这样的为公民服务的项目，而用于政府日常运转的支出比例并不高。加之其百年的财政体制，其公共服务性质非常明显。有我们可资借鉴和学习的地方。
一、美国公共服务和社会管理型的财政支出结构
美国是一个资本主义市场经济国家，政府资源不用来大量地投资于国有经济，并且国有经济的比例很低。因而，美国政府的财政开支一般不过多地承担经济建设和投资企业的任务，其各级政府预算的性质一般为公共服务和社会管理型财政。
1、联邦政府财政支出结构
2004年美国联邦政府在公共服务方面的支出，大体在国防、外交、保健、老年医疗、收入保障、社会保障、净利息、其他等方面，总支出为22922亿美元。从1965年以来，美国联邦政府的财政支出结构也发生了较大的变化，国防和外交开支的比例下降，其他项目的开支比例也在下降，保健、老年医疗、收入保障、社会保障等开支比例上升，而债务利息支出比例基本没有变化。
表1             美国联邦政府1965和2004年财政支出结构           单位：亿美元

年度 总支出 国防 外交 保健 老年医疗 收入保障 社会保障 净利息 行政公务 其他   
1965 1182 506 53 18 0 95 175 86  250   
% 100 43 4 2 0 8 15 7  21   
2004 22922 4559 269 2401 2694 328 4955 1602 2290 3113   
% 100 20 1.2 10.5 11.8 1.43 21.6 7.0 10 13.6  
注：资料及数据来源和计算于美国政府《2005年总统经济报告》，10%的行政公务费用比例是在美国财政部座谈时获得的数据。
可以看出，美国联邦政府支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10%。
2、州和市县镇政府财政支出结构
美国因是一个联邦制国家，其政权层级分为三层。州是一层，而县市镇政府又是一层，互不隶属。没有市管县，或者县管镇的行政分级体制。从中央与地方政府的职能划分看，州政府完全负责失业救济和公共福利支出，负责大部分高速公路、监狱的支出；火灾消防完全由市县镇政府负责，排水几乎由市县镇政府负责，警察和教育基本上由市县镇政府负责。2001—2002年度，美国州和市县镇政府总支出为17351.96亿元。
表2         美国州和市县镇政府1964—65年度和2001—02支出结构   单位：亿美元

预算年度 总支出 教育 高速公路 公共福利 行政公务 其他*   
1964—65 746.78 285.63 122.21 63.15 —— 275.79   
% 100 38 16 8 —— 37   
2001—02 17351.96 5945.91 1154.67 2838.85 2776.32 4684.77   
% 100 34 7 16 16 27  
注: 资料和数据来源和计算于美国政府《2005年总统经济报告》。行政公务费是一个根据调查的比例推算的数。*其他项目包括图书馆，医院，健康，运输，加水传送和终端机，停车设备，防火，排水设备，自然资源，公园和娱乐，警察及设备，住屋和社区发展，固体废物管理，公众建筑物，一般债务利息等等。
可以看出，美国州和市县镇政府的总支出中，用于教育、卫生、各种社保和社会管理的支出比例高达70%多，政府本身行政公务费用只占16%。其他的支出，除了高速公路建设、利息等项目外，大都也支出在其他的公共服务项目上。笔者在美国马萨诸塞州议会财政预算委员会调研时，了解到2003—2004年度马州政府的财政开支中，25%用于健康保障，25%用于教育，23%用于警察设备和工资，16%用于行政公务运转费（包括公务员的福利和薪水），11%用于政府举债的利息支出。
总之，美国各级政府的预算支出结构的一个重要的特征，就是老年保障、医疗保障、教育、低收入补贴、公共福利等服务型项目，以及消防和治安等社会管理项目，占其开支的大部分。
二、中国的财政支出结构
中国的财政是在计划经济体制下建立的，改革开放前，其主要功能是经济建设，是生产建设型的财政。改革开放以来，财政顺着四个方向调整：一是生产建设支出的比例在逐年下降，但是仍然占很大的比重；二是由于党政机构得不到控制，行政运转费用的比例日益上升，所占的份额越来越大；三是预算外的自收自支规模越来越大，一些政府和政府各部门收费被收支两条线固定和合法化；四是地方政府的财政，特别是县乡财政的显性债务和隐性债务越来越多，数额巨大；五是财政支出结构中，近两年开始更多地向社会保障等公共支出进行调整。
1、预算和预算外收支反映的供养和建设型的支出结构
从财政部门向人大所报的预决算报告和报表看，虽然我国的行政公务开支比例比美国要高一些，但并不严重。主要是经济建设的比例较高。但是，实际财政支出格局并非如此。我们由表及里进行分析，先按照公布的2003年中央和地方财政决算报告，整理一个支出结构表。
表3                      2003年国家财政支出结构               单位：亿元

支出结构 总支出 经济建设 社会保障 抚恤救济 教育 医疗卫生 行政公务   
国家 27868 6820 1262 498 2937 778 4713*   
% 100 24 5 1.8 11 2.8 17  
注：根据《2004年中国财政年鉴》，中国财政杂志社2004年版整理和计算。*行政公务项目中除去了估计1500亿左右的公安和武装警察费用，如果加上，行政公务开支的比例则为22%。
可以看出，即使不包括预算外支出，仅就财政决算表上的支出结构看，社保、救济、教育和卫生等公共服务型支出只占16.1%；而经济建设高达24%，行政公务费用为17%。另外，从2002年的数据看，没有进入财政预算表但有统计的预算外收入达4479亿元，其85%用于自收自支单位或者收支两条线单位的行政性供养费用。2003年的数据笔者无法从现有的材料中得到，估计统计的预算外收入为5000亿，支出4500亿，其中7%用于经济建设，85%用于行政性供养费用。
社会治安在西方国家是公共服务和社会管理的一个重要部分，因而将其从行政公务开支项目中划出。中国2003年估计用于这方面的支出为1500亿左右。 虽然公安经费消耗了国家财政巨额的资源，但一多半支出还是用于了各级公安官员的支出，用于养“官”，而不是用于一线维持治安、警员的工资福利和其他工作需要。
    考虑在统计之列的预算外收入，我们可以重新整理一个财政支出结构表。
表4            包括有统计的预算外支出的国家财政支出结构表        单位：亿元

支出结构 总支出 经济建设 社会保障 抚恤救济 教育 医疗卫生 行政公务   
国家 32868 7135 1262 498 2937 778 10038   
% 100 21.7 3.8 1.5 8.9 2.4 26  
据《中国统计年鉴（2004）》有关数据和对2003年的估计数据计算。
从表4可以看出，加上统计的预算外资金的支出后，国家财政中最大的支出项目是行政公务费用（不包括公安和武装警察费用），高达26%。；其次是经济建设费用，高达21.7%；而用于社保、教育、卫生等公共服务的比例很低，全部加起来只占16.6%。实际是一个养人和搞建设的财政。
2、实际的吃皇粮和准皇粮型的国家支出结构
但是，对表4需要说明的是，一是没有包括730万村干部和1270万县乡非编制干部，从各种不包括收支两条线预算外筹集的供养费用3000亿左右，；二是因为没有将社会保障资金作为税收征收，因此在预算的收支中没有包括社会保障金的征集和发放；三是经济建设支出项目中的40%左右，实际还是用于政府建设规划等部门和机构的行政事业费用，特别是政府和相关事业人员的工资发放。这样我们考虑没有列入统计的预算外收入和企业、个体工商户和村民支付的公务消费因素，再计算一个中国实际的国家支出结构表。
表5                     2003年国家实际支出结构表               单位：万元

支出结构 总支出 经济建设 社会保障 抚恤救济 教育 医疗卫生 行政公务   
国家 37960 4407 3854 498 2937 778 14266   
% 100 11.61 10.15 1.31 7.83 2.04 37.58  
注：实际国家支出为财政表上支出27868亿+预算外收费支出4500亿+扣除财政转移外的社会保障费支出2592亿+3000亿非编制人员供养费用；实际经济建设支出4407亿为除其40%的行政事业人员工资和行政管理费后的数额+预算外支出中的经济建设费用315亿；行政管理费为财政决算表上的4713亿+预算外收费支出的85%即3825亿+经济建设支出的行政管理性费用2728亿+3000亿非编制人员供养费用。
从表5可以看出，2003年由国家财政、预算外资金、企业和村民交费和列支成本支出的行政事业供养费用高达14266亿元，加上公安和武装警察的1500亿，达15766亿元。占2003年GDP的13.52%，由这些被供养的的公务人员（包括公安和武装警察）所消耗；国家预算收入、有统计的预算外收入、没有被统计的供养非编制人员3000亿预算外收入，整个国家总计支出37960亿中的37.58%，由被供养人员所消耗。
用表5的数据计算，国民经济GDP的实际税负已经高达32.55%。企业、个体工商户和村民的负担已经很沉重。而高达37960亿的国家实际支出中，只有21.33%用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。

表6                   中美财政公共服务程度比较

项目 中国 美国   
行政公务 37.6 12.5   
经济建设 11.6 5.0   
公共服务和社会管理 25.0 75.0   
其他 25.8 7.5   
支出中容易膨胀的项目 行政公务支出 公民社保和福利   
支出中增长缓慢的项目 社保教育医疗卫生 行政公务开支  
注：此表中的美国其他项目，将文中其他表中的其他项目中属于公共服务和社会管理的项目扣除。

从上表分析中可以看出，中国财政从目前生产建设型和由于行政和事业机构和人员膨胀形成的养人型的财政，转向公共服务型的财政，需要艰难的改革和调整。首先，需要将行政事业机构和人员精简下来，还要清理由乱收费和罚款供养的编制外人员，并严格控制使其不再膨胀。其次，需要将各种乱收费、罚款，以及以收支两条线合法化的收费逐步地清理和废除，使个体工商户、微型企业、中小企业和其他企业的实际税费负担降低下来，从而鼓励更多的人去创业和自我就业，而不是想方设法往吃皇粮的行政事业中挤。如果能将庞大的行政事业消费减下来，可将其用于增加公共服务项目的开支；考虑目前财政公共服务的程度太低，财政每年的增收部分主要应当用于社会保障、教育、医疗卫生等项目的支出。使我们的财政真正体现执政为民和以人为本的精神。

中美中央与地方财政税收关系比较

中央与地方的财政税收关系，是一个国家政治和经济制度重要的组成部分。从国体上讲，美国属于联邦制，中国属于共和制。前者各地方较为独立，中央与地方之间的政治经济关系较为松散，后者在政治上较为集中，中央与地方之间的关系较为紧密。联邦制和共和制的财政税收体制各有利弊。就目前来看，我国中央与地方的财政税收关系，还存在着相当多的问题。我们先来看美国联邦、州及市县镇的财政税收关系。
一、美国联邦政府与地方政府的财政税收关系
    由于实行的是联邦体制，美国联邦、州及市县镇各自在财政税收方面的独立性很强。财政和税收上下之间互不隶属，也没有业务指导关系。地方上有决定税收和预算的权力，其征税减税和预算方案，只需同级议会的批准，而不需要上一级政府的批准。
1、美国联邦政府与州市县镇政府的税收关系
税收关系包括隶属、立法、征管、税种及各自税收占国家总税收中的比例。美国各级政府的税收关系较为独立，按照其承担的事务范围，征收一定的税收。
（1）立法和征管体制
美国的税制是适应自身国体的具有突出自治特点的三级税收管理体制。具体分为联邦税、州税和地方税，三级税收形成自身独立的税收来源和管理体制。联邦税收的征收要依据联邦国会通过的法律；各州的税收征收要依据州议会通过的法律；县和城市也可以在符合州宪法的前提下根据本级议会的立法征税。因为税收与每个人的利益相关，所以一般涉及税收的各级政府法律，都要求严格多数通过方式的各级议会立法程序，有的甚至要市民全体投票决定。在美国除了联邦的税在全美是统一的外，州与州之间，城市与城市之间开征的地方税就各不相同，有的甚至是相差巨大。
美国的联邦税由美国财政部下设的国家税务局（按英语直译为国内收入服务部）征收管理。美国联邦在各州和较大的城市都设有办事机构，其中国家税务局为一大部门。2000年美国联邦税收共征收20,927.5亿美元，美国国家税务局系统从事税收管理的全日制人员为97,074人，征税成本为每百美元0.39美元，创1954年以来的最低。由于美国地方各级政府的自治特点，在美国没有设置统一的地方税务局。地方税的征收由地方政府根据自己的特点和方便征收管理的需要设置管理机构。各州的征管方式也不同， 有些州委托联邦国内税务局代征个人所得税， 有些州由州税务局代地方征个人所得税和公司所得税，还有的是州和地方分征。
    （2）各级政府的税种和比例
    美国各级政府税收自成体系，各级政府都有 “当家”税种， 主要税种同源分享。一是联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。二是州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其他税种。州政府主要收入来源是销售流转额征收，占州政府的58.3%。这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收，其优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政府提供了稳定的税源。三是市县镇地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种，以及其他规费。由于固定资产代表一种相当长远的资本投资形式，因而能成为地方政府一个丰富的税源，所以财产税在市县镇地方政府收入中的比重达75%左右。上述三级税收体系表明，美国各级政府之间划分税种并不是绝对的。 一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税； 由州政府和市县镇地方政府共同开征的税种有财产税。自20世纪70年代以来，地方税收入（州和市县镇政府税收）占税收总额的比例大致保持在40%左右。见表1。
表1                 2004年美国联邦和州市县镇政府税收表         单位：亿美元

总税收 个人
所得税 公司
所得税 社会保险和养老金 销售税 财产税 联邦政府转移支付 其他   
2004联邦 18801 8090 1894 7334 —— —— —— 1843   
% 100 43.0 10.1 39.0 —— —— —— 9.8   
2002州地 13243 2029 281 —— 3240 2791 3605 4901   
% 100 15.3 2.1 —— 24.5 21.1  37.0  
注：数据来源于《2005年总统经济报告》，联邦税收占2004年GDP总量（108372亿美元）的17.3%，州和市县镇政府税收占GDP总量的12%，国家总税收占GDP的29.3%；2002年度州市县镇的总税收中不包括联邦政府转移的3605亿美元。
2、美国联邦政府与州市县镇政府的财政关系
美国国家政权的分级为三级政权结构，一级是联邦，中间一级是州，第三级是市县镇，不象中国的市管县，在美国市与县之间互不隶属。就是一个小镇，只要有独立的议会，它就有独立的政府和预算，不归市或者县管理。因此，联邦、州和市县镇的关系有以下特点：
（1）相互独立和各自的职能
美国三级政权之间的预算是相互独立的：下级政府的预算只需要同级议会的审查通过，并不需要上级政府批准。至于下一级政府收多少钱，钱怎样花，发多少债等等，那是下一级政府的事情。州政府不管市县镇政府的预算，联邦政府也不管州政府的预算。
在范围上，联邦政府的事务范围为：国防，外交与国际事务，保持经济的增长，维持和促进社会发展和保证社会稳定。在这些事权的前提下，其预算支出内容分为：（1）国防支出；（2）人力资源，包括教育、培训、就业和社会服务、卫生、医疗、收入保险、社会保障、退伍军人福利和服务；（3）物力资源，包括能源、自然资源和环境、商业房屋信贷、交通社会和地区发展；（4）债务的净利息；（5）其他支出，包括空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政、财政补贴。
州和地方政府的职能和支出范围。州政府的事务和预算支出范围为：收入的再分配，提供基础设施和社会服务，运用一定的手段促进本州的经济社会发展。其预算支出内容为：公路建设、基础教育、公共福利项目、医疗和保健开支、收入保险、警察、消防、煤气及水电供应、州政府债务的还本付息等。而市县镇政府与州政府的关系较为密切一些。其支出包括道路和交通、公用事业、治安、消防、教育、家庭和社区服务、一般行政经费等。
（2）三级政府各自的支出比例
根据在美国考察时与各方会谈纪录的数据，联邦、州和市县镇三级政府在总支出的各项目中各自所占的比例大约为：国防，联邦100%；教育，联邦8%，州22%，市县镇70%；高速公路，联邦1.5%，州60%，市县镇39.5%；公共福利，联邦25%，州60%，市县镇25%；邮政，联邦100%；自然资源，联邦80%，州15%，市县镇5%；警察，联邦20%，州10%，市县镇70%；监狱，联邦8%，州60%，市县镇32%；排水，州7%，市县镇93%；退伍军人福利，联邦99%，州1%；火灾消防，市县镇100%；社会保障，联邦100%；政府职员退休金，联邦42%，州45%，市县镇13%；失业救济，0.5%，州99%，市县镇0.5%。
（3）地方建设发债与对发债的制衡
美国各级政府财政的经常项目中几乎没有大的建设项目的支出，而有债务的还本付息项目。因为各级政府桥梁、污水厂、水库等重大项目的建设，大都采取借债建设、还本付息的方式。然而，并不是每一个地方的政府都能借得到债。其发债程序为：需要建设的管理部门提出项目，财政部门提出预算和发债的动议，提交议会讨论。议会或者否决，或者予以通过。一些重大的建设项目，在议会要进行各方代表和专家组成的听证会的听证，听证会有权否决、修改和通过。一些特别重大的借款项目，还需要州或者市县镇的公民投票公决。尔后，再由中立的资信评级机构对政府的信用进行评级，包括政府的收入、债务、赤字等情况，政府未来的收入和还款能力预测，政府过去还本付息的行为等等。以此给政府所发的债券，给以信用评级。再后由政府委托券商通过银行发行政府债券。信用程度低的债券，可能没有人买，因而，政府想发债券，也发不出去，即借债借不到。如果政府的信用评级等级高，债券销售就很容易。因此，美国各级政府，特别是州市县镇政府借债，需要通过议会、听证、公民公决、信用评级等等各个环节的制约。实质是公民权力（公民投票和代议制）和市场机制（信用评级与投资者认购）对政府借债的一种制衡。
二、中国中央政府与地方政府的财政税收关系
中国中央政府与地方政府之间财政税收关系的格局为：中央拥有税权，并规定税种；许多税收共享分成，并设有中央税种和地方税种；中央与地方两套从上到下（国家税务局）和从中到下（地方税务局）的征管系统并存；中央财政对地方财政实行转移支付制度。
1、中央与地方的分税制
在中国，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，被充实为地方税税种，增加地方税收入。
中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融机构企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市建设维护税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
地方固定收入包括：营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税地方分享25%；资源税则按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税地方分享20%。
另外，从2002年1月1日起，中国分税制进行了重要调整，打破了原来企业所得税按隶属关系和个人所得税按照税目划分中央和地方收入的办法。除了铁道部门、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年所得税收入中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际情况再行考虑。同时以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上解中央。对于跨地区经营、集中缴库的中央所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入将全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。改革将循序渐进，分享比例分年逐步到位。此外，所得税分享范围和比例全国统一，以保持财政体制规范和便于税收征管。
中央财政对地方税收返还数额的确定。1994年进行分税制改革时，为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额（消费税+75%的增值税—中央下划收入）。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即本地区两税每增长1%，对地方的税收返还则增长0.3%。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。
2、中央和地方的事务及支出划分
中央与地方的事权与支出划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方行政管理费、公检法支出、部分武警经费、民兵事业费、地方统筹的基本建设投资、地方企业的技术改造和新产品试制经费、支农支出、城市维护和建设经费、地方文化、教育、卫生等各项事业费、价格补贴支出以及其他支出。
表2              2003年中央与地方部分项目支出表              单位：亿元

支出结构 总支出 经济建设 社会保障 抚恤救济 教育 医疗卫生 行政公务   
中央 18637 2046 144 5 240 22 599   
% 100 11 0.8 0.03 1.3 0.012 3.2   
地方 18111 4777 1118 494 2900 756 3365   
% 100 26 6 2.7 16 4.2 18.6  
注：根据《2004年中国财政年鉴》，中国财政杂志社2004年版整理和计算。*行政公务项目中除去了1500亿左右的公安和武装警察费用。公布的国家财政总支出小于此表的中央财政支出和地方财政支出之和，是因为地方财政支出中包含有中央财政转移支付所致。当年，中央向地方财政补助支付了8261亿元的经费。行政公务经费中没有包括统计内的预算外资金支出和统计之外的政府各部门自收自支的预算外资金支出。并且，此表不包括统计内的预算外资金，也不包括统计之外的预算外资金支出，更不包括由村民、个体和企业列支的党政开支。

表3                  中美中央与地方财政关系比较

项目 中国 美国   
政权层级 中央、省、副省、地、副地、县、乡等五级加两个副级 联邦、州和市县镇三级   
税制 税权统一，大量的共享税 税权各自独立，几乎无共享税   
税收隶属 两套从中央、从省到下的机构 征税机构互不隶属   
税收结构 个人所得、购物、房产等
税项为主，企业所得等为辅 企业项下的增值、所得和营业税为主，个人方面的税收较少   
中央与地方税收征管体系 庞大、成本很高 廉洁、精干、成本较低   
财政事权 分工还不明确 分工明确   
中央对地方转移支付 很多，而且分散在各部门 很少，集中在财政部   
中央大部分收入来源 税收 税收   
地方大部分收入来源 级别高靠税，级别低靠费 税收  

从1994年分税制改革中央与地方财政税收关系的运行来看，也出现了一系列的问题，主要是：（1）中央对财力集中越来越多，县乡财政日益困难，相当数量的县乡靠乱收费和乱罚款维持运转，县乡村积累了巨额的显性债务、隐性债务和或有债务；（2）整个税收结构抑制个人创业和企业投资；（3）由于中央对地方的转移支付项目越来越多，并且分散在中央各部门，“跑部”和“跑局钱进”的情况越来越严重；（4）中央与地方的负责范围、事权分工没有划清，存在干事的没有钱，或者靠乱收费干事，有钱的不干事的情况。

参考文献：
1、《中国统计年鉴（2004）》，中国统计出版社2004年版；
2、《中国财政年鉴（2004）》，中国财政杂志社2004年版；
3、金人庆：“2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算草案的报告”，2005年3月5日新华社电；
4、布什：“2005年总统经济报告”，美国驻华大使馆网站；
5、美国杰克逊威市议会：“杰克逊威尔市2004年度预算”；
6、财政部财政制度国际比较课题组：《美国财政制度》，中国财政经济出版社1998年版；
7、周天勇等：《中国政治体制改革》，中国水利电力出版社2004年版；
8、孙凯：《美国联邦税收制度》，中国税务出版社1997年版。
3、温加宝：“2004年政府工作报告”，2005年3月5日新华社电；
5、财政部网站统计数据栏；
1、熊伟：“预算执行制度改革与中国预算法的完善”，《法学评论》2001年第4期；
    2、郭志强：“浅析预算法存在的主要问题”，《四川财政》2003年第11期；
    3、李燕：“适时修改〈预算法〉的几点建议”，《中央财经大学学报》2002年第1期；
    4、胡克刚：“美国现代预算制度建设对我国预算制度改革的启示”，《改革研究》2002年第7期；
    5、凌金铸：“论美国联邦财政预算支出'硬约束’机制的成因”，《安徽工业大学学报》2001年第6期。
中央党校研究室副主任 周天勇 研究员