美国政府为啥要关门？

作者：刘植荣

2013年9月30日，美国参议院以54票赞成、46票反对的表决结果否决了众议院29日通过的临时拨款议案，联邦政府从10月1日正式“关门”。这是1977年以来，美国联邦政府因国会不给拨款第18次关门，此次关门，80万联邦政府公务员“下岗”，公务员“下岗”期间没有工资。

政府关门，这对中国百姓来说好像是天方夜谭。在美国，政府关门可不是什么稀罕事儿，美国联邦政府从1977年到1996年间关门17次，几乎平均每年关门一次，最短的1天，最长的21天。除联邦政府外，州和县市政府照样关门。2005年纽约州和明尼苏达州政府关门，2006年新泽西州政府关门，2007年宾夕法尼亚州和密歇根州政府关门，2010年纽约市政府关门。

为什么政府会关门

美国政府关门是有法可依的。《美国宪法》第一条第九款规定“除依照法律规定拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布”。针对宪法的该款规定，美国1870年通过了《反预算过度法》（ADA），明确了政府应该如何获得和使用预算，禁止政府超预算花钱，任何联邦公务员违反《反预算过度法》将被处以最高两年的监禁并罚款5000美元，当政府提出的预算得不到国会批准时，政府应当关门（紧要部门除外）。

说白了，政府关门就是因为“差钱”，把预算花光了，没钱支付公务员工资，只有关门大吉。

美国总统是联邦政府的大老板，政府“差钱”，按照中国百姓的理解就是总统“没本事”向国会要钱。

别看美国总统乘“空军一号”、坐防弹车，到哪里都是前呼后拥、耀武扬威的样子，但他是名副其实的“纸老虎”。尼克松说句谎言，克林顿找个“小三”，这对普通百姓来说没人过问，可总统就不行，堂堂一个大总统，被法院和国会一次次提审，一个被迫辞职，一个差点被弹劾。

美国总统在外“牛”，他可以把巴拿马总统抓到美国审判，在国内，他就“牛”不起来了。

联合国50周年庆典时，纽约市长为各国首脑举行了一场音乐会，音乐会开始前，市长居然把克林顿总统邀请的客人阿拉法特驱逐出了剧场，理由是他是“恐怖分子”，气得克林顿七窍冒烟，但他对这位市长也无可奈何，只有代表自己去给阿拉法特赔不是，他代表不了别人，因为没有公民授权他去给阿拉法特道歉。

美国总统到外地考察，地方政府官员没有陪同的义务，甚至连见都不见，根本不给总统什么面子。

美国任何级别的公务员———哪怕是总统，都没有财政拨款权，即使花费一美元，也要到国会去申请。前些年，中国财政部代表团访问美国，美国财政部对口接待，美国财长在招待宴会上说：“国会只批准了菜钱，没批准酒钱。这桌菜由政府买单，你们吃菜要感谢美国纳税人，酒由我自己买单，你们喝酒要感谢我。”世界上唯一超级大国的“财神爷”因公招待外宾，自己竟连酒钱都批不出来！

联邦众议员芭芭拉·乔丹讲：“作为公仆，我们必须成为这个国家其他人的楷模。”所以，美国公务员就像生活在玻璃房子里，一举一动接受人民的监督。公务员是国库的看门人，不能“监守自盗”，把国库的钱悄悄装到自己腰包，更不能撒谎，不好好干工作，天天嚷嚷涨工资。为此，1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》（FEPCA）特别规定“联邦公务员的工资不得高于私企”。

可见，在美国，如果一个人想发财，千万别干公务员，美国没有人在公务员的职位上发财的。道理很简单，任何一级公务员都没财权，接触不到钱，这就从制度上杜绝了贪污腐败现象的发生。

那政府的钱是怎么来的呢？在每个财政年度（上一年的10月1日～当年的9月30日）结束前，总统要签署13个拨款法案，也就是下一财年的政府开支。但有时总统提出的预算在国会通不过，通常情况下是总统的预算开支太大，国会要削减总统的预算。如果总统不同意按照国会的要求削减预算，这就出现了预算缺口。这就需要总统与国会之间的智慧协商，尽快就预算问题达成一致，否则，9月30日过后政府就要关门。

美国也有个在这种情况下避免政府关门的补救措施，那就是通过一个短期临时预算《应急预算方案》，为政府提供经费继续运转，为总统与国会继续磋商提供时间。如果《应急预算方案》到期，正式的预算法案仍没通过，这时，要么再通过一个《应急预算方案》维持政府运转，要么政府关门。

奥巴马2011年曾面临政府关门危机

由于奥巴马总统向国会提交的2011财年预算方案会造成15000亿美元的财政赤字，在2010财年结束时也没得到国会的批准，所以，从2010年10月1日起，美国政府一直在《应急预算方案》的支持下运转，而这个预算3月4日到期，也就是说，到3月4日24时如果议会与总统达不成一致，那从3月5日零时起，政府的钱就花光了，不得不关门。

为了避免政府关门，总统与国会进行磋商，双方都希望对方在预算问题上有所妥协。共和党控制的众议院要求总统在本财年剩余的7个月里，把预算削减610亿美元，平均每天削减2.9亿美元，总统则认为削减幅度过大，这对医保改革、就业和刺激经济复苏都会带来过大负面影响，为此，总统与国会之间一直未能达成一致。

为了避免政府关门，3月1日，众议院又通过了一个为期两周的《应急预算方案》，要求奥巴马总统必须在政府现有的开支水平上削减40亿美元，平均每天削减约2.9亿美元，削减幅度与众议院当初提出的削减幅度没有变化。

参议院民主党领袖亨利·里德3月１日表示，参议院民主党议员尽管不赞成共和党主张，但为了避免联邦政府关门，他们将投票通过这一临时预算方案。

3月2日，参议院投票通过众议院提出的《应急预算方案》，当天下午，奥巴马总统无可奈何地签署了这个方案，使之成为法律。这样，美国联邦政府3月5日关门的危机算是度过。但是，如果在3月18日前正式预算法案不能在国会通过，奥巴马政府将再次面临政府关门危机。

面对美国15000亿美元的财政赤字，共和党参议员汤姆·戈本说：“我们国家现在正患严重的疾病，而且患的是癌症，它要让我们失去自由。”

参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔说：“目前美国债台高筑，已严重损害了美国经济，奥巴马政府执政以来，美国财政赤字增加了3万亿美元，可我们却失去了300万个工作岗位，可以说，这是政府管理的最糟糕的方式，我们必须制止。”

独立参议员伯尼·桑德斯则认为，共和党提出的如此巨大的预算削减，将会损害中产阶级、穷人、老年人、病人和孩子的利益，因为很多针对这些人的福利项目将无法实施。民主党警告共和党，过分削减预算将妨碍美国经济复苏，损害美国的长期竞争力。

美国公众对政府关门好像习以为常，笔者为写本文，给美国朋友打电话让他们谈谈看法，他们对此没有表现出任何担心，有的甚至不知道政府关门这回事儿。不过，《华盛顿邮报》在2月24日～27日针对政府关门危机进行了民意调查，调查显示，36%的人认为如果政府真的关门那是共和党的错，35%的人认为是奥巴马政府的错，17%的人“各打50大板”，认为双方都有过错，12%的人没有表态。

美国历史上时间最长的政府关门

1995财年结束时，按照克林顿总统提出的预算，美国需要提高财政赤字的最高限额，众议院议长纽特·金里奇则坚称，拒绝提高财政赤字最高限额，以避免让国家陷入债务危机。开始，纽特·金里奇议长认为克林顿总统会对此让步，削减预算，结果总统否决了国会提交的预算法案，使总统与国会之间的这场博弈持续了很久，并导致联邦政府在1995年11月14日～11月18日、1995年12月16日～1996年1月5日两度关门。

由于预算法案没有通过，从10月1日开始，政府只能依靠《应急预算方案》运转。11月13日是《应急预算方案》到期的最后时刻，克林顿总统和金里奇议长、戈尔副总统、众议院共和党发言人迪克·阿姆尼和鲍勃·多尔参议员再次磋商，设法解决预算分歧。

克林顿总统这样描述这次磋商：“阿姆尼粗暴地对我说，如果我不向他们屈服，他们就让政府关门，我的总统一职也就干到头了。我厉声回击说，我将永远不会让他们的预算成为法律（总统不签字，预算不能生效），我宁肯在民意测验里降5个百分点。如果你们想通过你们的预算，那你们就要让别人来当白宫的主人！毫无疑问，我们没有达成一致。”

于是，从11月14日开始，联邦政府宣布关门。后来，总统与国会都作了些让步，又通过了一个《应急预算方案》，11月19日开始，政府重新运转起来，但克林顿总统与议长的分歧仍未弥合，临时预算12月15日到期，从而导致迄今为止美国历史上时间最长的一次政府关门，80万联邦雇员无薪放假。政府关门期间，正赶上圣诞节，克林顿总统不得不自己掏腰包付白宫的电费，让美国第一圣诞树的灯光没有熄灭。

后来，通过了第三个《应急预算方案》，美国政府从1月6日开始开门办公。在1996年1月6日～4月26日期间，美国联邦政府一直在几个《应急预算方案》下运转。

针对这次政府关门，共和党与总统互相指责，但公众比较同情克林顿总统，民意测验显示，克林顿总统的民意支持率达到了他上任以来的最高点，共和党的支持率逐步下降。

纽特·金里奇议长一次对媒体记者透露，他之所以强迫政府关门，是因为总统曾粗暴地让他和鲍勃·多尔参议员坐在空军一号飞机的后面，他感到受到了总统的羞辱。金里奇对记者无意说的这句话，使他失去了道义上的支持。

政府如何关门

根据《反预算过度法》，行政管理和预算局（OMB）负责联邦政府关门的管理、协调工作，人事局（OPM）则为政府各部门提供人事管理的技术支持，尤其是政府关门期间公务员的工资和福利管理。

政府关门并非所有部门都关门，根据法律，在政府关门期间，“在紧急情况下，如果某个部门不履行职责，会造成对人民生命和财产的直接危害”，这些部门要保持运转。政府关门期间，以下部门和人员不受影响：

负责国家安全及与国家安全或人民生命财产有关的外交部门公务员；对一些预算没用完的政府合同；医院负责治疗、护理、门诊及公共健康的医护人员；维护空中管制和其他交通安全、保护交通设施的人员；边境警卫和海岸巡逻、保护联邦政府的土地、建筑、河流等财产的安全人员；狱警和其他被监禁人员的看守；维护社会治安和犯罪侦查人员；急救和救援人员；发电站和供电部门；联邦政府的货币储备系统、税收和财政部门；政府科研机构的安全警卫人员。

政府关门期间放假回家的公务员是没有工资的，但公务员的健康保险在关门期间继续有效，联邦政府支付政府应付的保险费，公务员自己支付自己应付的保险费，或者在政府关门期间暂时欠着保险费，当复工时从工资里扣除。

政府关门的后果

让政府关门虽然“教训”了政府，让政府“长了记性”，时刻提醒政府花钱时一定要精打细算，避免浪费，但社会也要为政府关门担负一些成本。

2004年9月20日，国会调研局（CRS）就政府关门的原因、程序及影响向国会提交了一份报告，该报告对1995年12月16日～1996年1月5日政府关门造成的影响进行了评估。

健康卫生。一些政府财政支持的医疗机构不接受新病人，疾病预防控制部门也停止了检测，609个有毒废弃物搜集点的消毒、搜集工作停顿，2400名联邦政府的搜集有毒废弃物的工人被打发回家。

公共安全。酒类、烟草、武器和爆炸物品的申请程序延缓或停止，对3500件破产案的审理暂停，包括400名边境巡警在内的联邦司法人员的征募、培训、考试工作取消，对犯罪儿童的救助及矫正工作暂停。

公园、博物馆、纪念馆。关闭了368个国家公园的景点，耽误了700万游客对这些景点的参观，每天损失1420万美元旅游收入，关闭的博物馆和纪念馆也损失了200万参观者。

签证、护照。每天有2万～3万个签证无法处理，20万份护照申请延误，给旅游业和民航业造成巨大损失。

印第安人。所有13500名内政部印第安人事务局的公务员放假，对53000名印第安人的救助工作延迟，25000名印第安人没有收到燃油和燃气补贴。

退伍军人。对退伍军人的健康、福利、财政和旅行等服务缩减。

联邦合同。在华盛顿180亿美元的联邦合同中，有37亿美元由于拨款缺口受到影响，负责执行这些联邦合同的雇员因放假没有工资。

公民服务。40万名新加入老年医保体系的人因政府关门推迟登记，11.2万名新加入社保体系的人没有办理手续，21.2万张新发、换发的社保卡没有签发，36万次诊所就医被延误，80万次免费电话医疗咨询没有应答，政府提供的8亿美元对中低收入家庭的贷款延期。

政府关门是由美国的国家政治制度决定的，是“三权分立”、互相制衡的结果。政府关门也是两难选择，是人民给政府一个“下马威”，这是美国人民驯服政府、把政府这只老虎关进笼子里的具体措施，以保持林肯提出的“民有、民治、民享”的政府本质。