终结金融国资管理弊端——建立金融国资委的再思考

作者: 李曙光   来源:南方周末


金融国资委的建立绝不是要固化国有控制的金融体系，它应当继续金融国资的产权改革，逐步稀释金融国有独资或控股的金融机构的股权，特别是在竞争性的金融领域。
第四次全国金融工作会议于2012年1月6日召开，新一轮金融改革将如何进行？继2010年9月29日在《南方周末》刊发《给六十万亿金融国资找个总管家》，建议成立金融国资委后，乘此时机，我再做些更新的分析。
我国将经营性的国有资产分为狭义的企业国有资产和金融国有资产。2003年国有资产监督管理委员会的建立和2008年企业国有资产法的通过，确立了国资管理的基本框架，明确了出资人拥有的权利，即管人、管事、管资产。这些为今后国有资产的管理和国有企业下一步的改革打下了基础。目前，金融领域的改革面临着同国企相类似的问题，即缺乏一个终极意义上的出资人。我国主要金融机构都已经建立了有限责任公司或股份有限公司这类组织形式，但金融国有资产的出资人始终没有明确。作为出资人（股东）应当享有的资产收益、重大决策和选择管理者的权利却呈高度分割、分散的状态。金融国资被不同的部门与机构占有、使用、管理，金融国资的使用与收益都非常不透明，更谈不上有效约束。

（向春/图）

人：干好干坏基本一个样
从管人方面看，对金融机构高管的选择是多头的。部分大型金融机构的领导按级别由中组部任命。另外一部分金融机构的任免权则集中在证监会、银监会及保监会三个监管机关手中；2003年撤销了中央金融工作委员会，该委员会拥有的人事任命权也通过“代管党的组织关系”的方式由金融监管当局行使；近年来在金融市场上颇为活跃的中投、汇金公司、全国基金社保理事会的负责人任免权在国务院；外汇储备资产、国家外汇交易中心的负责人则由央行任免。
上述人事任命多基于组织关系展开，体现了“党管干部”的原则。近年来，汇金公司参与了多家金融机构的改革和重组，持有16家金融机构股权。但汇金公司作为股东，只能部分地行使董事、监事提名的权利，无法在现代公司治理的框架下全面行使选择管理者的权利。干部的选择、考核标准与高级金融人才、经营专家的选择标准存在巨大差异，而且当前金融资产管理者的选择和金融国企的经营效益没有任何关联：金融高管作为干部可以随意调动，也并不按照现代公司治理模式的要求向股东（大）会负责。
事：不该管的管了，该管的没管好
从管事方面看，金融机构重大事项的决策权大多归入了三家行业监管机构，行业监管的权力和股东拥有的监督权利被混淆在一起。
国企监管往往没有分辨内部公司治理与外部市场监管。公司的合并、分立、变更、解散，修改公司章程，以及以股东身份参与的公司清算和破产，公司重大的投资决策等事项都是金融机构内部治理的组成部分；行业准入、市场秩序维护、消费者保护等都是市场监管主体的监管职责所在。现实里，前者在银行法、证券法、保险法当中不恰当地配置给了监管当局；后者也由于监管机关存在着利益关联，而使得监管职责的发挥受到掣肘，监管的倾向性难以避免。
150万亿资产：多头出资，管理杂乱
从管资产方面看，金融国有资产的实际出资人多头而不统一，财政部和汇金公司是主要的中央金融国有资产出资人，地方金融国有资产出资人状况更混乱。据央行统计，截至2011年9月末，我国银行业金融机构境内资产总额达历史新高105.71万亿元人民币，国家外汇储备达3.20万亿美元；截至2010年11月末，106家证券公司总资产超过2.24万亿元、保险业总资产达4.9万亿元；再加上基金、信托、邮储等金融资产，可以说，国有以及国有控股的金融资产已经超过150万亿元人民币。
目前，财政部作为金融国企的主要出资人，拥有广泛的金融国有资产基础管理的职权，但却并不管人也不管事；汇金公司根据国务院的授权，对重点金融企业进行股权投资，现已控制16家金融机构，但汇金公司并没有金融国有资产基础管理的职权。1998年机构改革，国有资产管理局撤销后，本属该局的金融国有资产管理的职权归入了财政部金融司。近年来，财政部金融司在金融国资管理方面做了许多工作，如加强金融国有资产基础管理（清产核资、权属界定、登记、统计、分析、评估等）、国有资本保值增值结果确认、绩效评价、金融高管的薪酬厘定、金融国资的转让和划转处置、监交国有资产收益等等。但这些工作仅仅是出资人职责的一部分，离管人、管事、管资产三结合，真正履行股东职责的出资人角色相去甚远，更与财政部的财经市场监管人的法律定位根本不符。
财政部作为行政监管机关，应当专注于公共行政管理职能的行使，如公共财政预算的制定与履行、财政政策的制定与实施、财税市场的监管等，而不应当扮演金融国有资产出资人的角色。
破除金融企业严重的内部人控制
基于以上情形，我继续建议组建独立的金融国有资产经营管理委员会，担当金融国有资产的出资人角色，并另行设立专门机构整合目前“一行三会”金融监管职责，防范金融风险，形成纯粹出资人与独立监管人相结合的金融国资管理监督体制。
必须看到，我国历史发展沉淀下了大量的国有资产（包括金融国资），这是中国经济的最大国情。无视这种存在或简单对国有资产存在价值的否定并不是一种理性的态度。金融改革的方向应当坚持更加市场化的道路和更开放的市场体系，这就需要正视诸如以下这些有待解决的问题：如何加强对金融国有资产的管理，如何破解金融垄断，如何使金融国企的利益回归国民股东，如何使市场更加竞争和开放等。
某种程度上说，金融国有资产与企业国有资产在管理体制上遇到的问题是相同的。在企业国资委成立以前，企业国有资产责任人长期不明确。金融国有资产亦然。金融国资委的建立将弥补整个金融国资管理链条上缺失的最重要的一环：“出资人长期缺位，内部人控制现象严重”，公司治理存在明显缺陷。只有明确了出资人代表，从制度上明确其权利义务关系，才能建立出资人与各个运营主体之间的“授权”与“代理”的法律关系。金融国资委的建立将明确出资人的地位、权利和职责，弥补金融企业内部治理的重大缺陷。由于缺乏出资人的有效的监督和约束，金融企业内部人控制严重。某些金融国有企业的高管年薪甚巨，某些金融国企的资产流失严重，这是对全体国民股东利益的严重侵蚀。
金融国资不要永远占主导
从更长周期看，金融国资委应是一个特定历史阶段的过渡模式，金融国资本身需要战略性和结构性的调整。金融国有资产不可能也没必要在国民经济中永远占据主导地位。
金融国资委应当对金融国有资产管理进行统筹研究和整体规划，确定金融国资的战略布局和市场开放的进程，以及未来一定时期内的进退原则、范围和程度。
金融国资委应推动金融产业结构的调整，扶持民营金融的发展。金融国资委的建立绝不是要固化国有控制的金融体系，它应当继续金融国资的产权改革，逐步稀释金融国有独资或控股的金融机构的股权，特别是在竞争性的金融领域。
在当前金融国资无序管理并缺乏出资人的情况下进行的金融股权转让，缺乏规划，没有清晰的定价体系，成本极高且效率低下。而金融国资委可以从整体上规划和调整金融国资的规模、地域结构、行业存在以及股权结构等，提高金融资产运行效率，防范金融风险。
金融国资委应是我国金融改革中的一个阶段，同时应制定金融改革的政策目标，并致力于推动渐进的、有时间表的、可监督和可预期的市场化的金融发展与调整战略。这样，金融国资委才能够获得更多认同和支持。
建立金融国资委是金融改革过程的重要制度构建。它将终结当前金融国资管理过程中存在的管人、管事、管资产方面的混乱局面，厘清金融国有资产的出资人角色，并在此基础上重新找到中国金融改革的逻辑起点。这样，一个扮演明确出资人角色的金融国资委加上一个担当市场监管职能并整合“一行三会”职能的金融协调委员会，如果这套机制得以构建，中国未来的金融改革和金融发展就会有一个清晰的思路与明确的前景。
（作者为中国政法大学教授）