陈志武： 为改革寻找新动能

今天的中国要调整经济结构，靠经济改革带来新增长和新社会福利增值，空间已经很小了经历30多年的改革开放，中国又站在了新的历史起点。中国共产党十八大将在11月8日召开，意味着中国也走到了十年周期的新节点，中国将如何开启发展新局面，备受关注。
　　改革开放已处深水区，相对早期改革，经济改革所要解决的深层次问题更加复杂，并且，多数与政府治理息息相关。耶鲁大学终身教授陈志武在接受本刊记者采访时表示：以前搞渐进式改革，“摸着石头过河”，背后有一个隐性假设，即“改革的动力始终在那儿”。
　　但是，中国渐进式改革走到一定节点，经济取得成果，会制造出不同的利益群体，他们变成了改革的阻力，而非动力。因此，他建议未来实现经济增长方式的转型，必然启动以“减少行政权力、制约政府权力”为目标的政府体制性变革。
　　与此同时，2012年的中国经济呈现出周期性特征：也进一步警示改革的必要性和紧迫性。在这一重要时点，如何凝聚改革共识，重启改革议程？
　　陈志武教授长期致力于研究中国经济模式的变迁过程，将中国的事情放置在全球的格局下审视解析。他认为下一个十年，中国经济持续增长的动力主要有三个：土地私有化，国有企业民有化，行政权和征税权被制约、实现根本性地减免税，真正还富于民，使中国经济朝着内需和民间消费驱动的方向转型。
　　审视渐进式改革
　　《财经》：近年来，关于改革的共识出现弱化趋势，你怎么看？
　　陈志武：原来所说的渐进式改革，“摸着石头过河”，直至改革走到终点，促使包括政治、经济、法治方方面面的制度不断提升。但这背后有一个隐性假设，就是在改革完成之前动力始终存在。可现在看来，当渐进式改革推行到一定时候，经济取得成果，制造出不同的利益群体，这些利益群体就会变成进一步改革的阻力，导致改革难以继续。
　　从这个意义讲，渐进式改革存在内在的逻辑悖论。比如，房地产等行业已经跟“官权力”结盟，这时候要对“官权力”阳光化，在政治程序上加以制约，必然威胁到已经建立起来的官商结盟的格局，因为这会直接威胁到自身的利益。他们更愿意维持现有格局，拖延政治改革。
　　《财经》：上世纪80年代的那些改革者，一部分“蜕变”为既得利益者，既得利益者从改革的动力变成了改革的阻力。
　　陈志武：是的。现在为什么退休干部更有可能提出改革诉求？这说明部分在位的一些（当然不完全都是）既得利益者，更喜欢在不阳光、不透明、不被监督的环境中行使权力。在美国也是这样，总统和其他官员都不愿看到自己的权力受限制，不会主动推动限制行政权力的改革，只是他们受到美国三权分立体系的制约，没办法。因此反思起来，渐进式改革在最初有它的道理，是一个较好的选择，但由于其背后的逻辑悖论，到现在必须要改变。对中国而言改革是一个进行时。中国式渐进改革的结局如何现在还不能完全判断。
　　1978年，邓小平提出改革，能成为整个社会绝对主流的共识，是因为那时日子没办法过下去了。但现在不同。
　　《财经》：相较于早期改革，经济改革所要解决的深层次问题更加复杂，渐进式改革越往后阻力越大，你认为现在的改革动力如何？
　　陈志武：最后可能难免以某种形式的经济危机为代价，触动政治体制改革的动力。一定是经济方面付出代价。没别的办法，人的本质就是“不见棺材不掉泪”。
　　今天的中国，靠经济改革带来新增长和新社会福利增值，空间已经很小。如果其他领域的制度建设没有进一步变化，经济改革所能推动的事情并不多了。
　　《财经》：我们注意到，伴随着社会发展，如今政府机构也愈显庞大。呼吁建立“小政府，大社会”的声音渐高。有消息称，中国新一轮的大部制改革势将必行。
　　陈志武：在全国人大体系没有真正对权力监督制约之前，不要对“大部制改革”抱太大希望。过去的经验是，每次部委机构改革到最后都是机构更加重叠臃肿，否则公职人员的数量也不会随越机构改革越来越高。所以，首先要推动的是权力制衡机制，推动政府部门体系之外的权力制衡机制。
　　这些年报纸和其它媒体很少提到“简政放权”，这类词在过去八九年很少出现。说明什么呢？在缺乏制约权力扩张的机制下，政府在增加新机构，而不会减少什么机构，政府机构已经足够庞大。
　　前不久有成立民企部的说法，千万不要这样。就像当年成立工信部一样，说起来很完美：为了促进电信高科技行业的创新和发展。但这个部门出来后，与其说是促进，还不如说是阻扰电信高科技的发展，因为他们推出那么多新的审批和监管程序，反而抑制了创新的灵活度和自由度，调配研发资金的举措在相当程度上也把企业的注意力从创新转移到“跑部钱进”的路子上来。民企部如果成立，恐怕也会变成民营企业发展的阻力。
　　人们出于理想化的愿望，指望成立这个部、那个委，然后给这些新部委做明确定位和分工，尽管起初的权职定位很清晰，但成立之后就没有机构去确保这些部委是否运行越位了、是否权力扩张得超出初衷了。你不能只管它们的成立，而不管之后的运行情况，不盯住它们的权限和尽责。没有人盯着它们，它们当然会不断扩权，该做的不做，而不该管的又偏偏要管。
　　《财经》：事实上，我们一方面在责备政府规模过大，管得过多，另一方面又过多依赖政府，担心没有政府管可能更糟。这是一对矛盾？
　　陈志武：前一时期，我们做了调研，几十个学生在中国十几个省市做了大规模问卷调查，发现大多数人相信政府，相信政府能解决经济增长、收入差距和机会平等问题，这的确是一个悖论。一方面，对行政部门做事的满意度降到超前的低点；另一方面却把什么希望都寄托在政府身上，什么东西都要政府管起来。
　　政府作为一个概念，是很抽象的，人们容易相信它的万能，至少从愿望讲是如此。可是，政府在现实中必须通过具体的官员来行使权力，而官员也具备正常人的缺陷，也有自己的私心私利。我们不能把政府和那些具体官员分离开来，把他们看成两回事。
　　稍微思辨一下，就很容易看到：你把资源、土地和行业的审批与管制权交给官员越多，就越对普通老百姓不利。交给政府的资源和管制权越多，就越对普通老百姓不利，越造成机会不平等、收入不平等，因为那样的社会就越靠关系，谁跟权力有关系，谁就能得到资源、得到审批，而普通老百姓最缺的就是关系。这样一来，官员管的东西和事情越多，普通老百姓的权益与机会受到的威胁就越大。最糟糕的局面是：人们对行政部门不信任、对官员不信任，同时又要政府什么都管。
　　《财经》：受欧洲债务危机影响，包括法国、西班牙、葡萄牙在内的许多欧洲国家为降低政府债务，纷纷采取缩减机构，紧缩财政政策，减少公共支出。这些政策已在多个国家引发民众抗议。
　　陈志武：美国政府开支已达到了很高水平，其实不只美国，西欧国家更是如此。换句话说，从西欧到美国、日本，各个国家的财政开支规模达到前所未有的水平，都向福利国家迈进。一方面开支膨胀，福利项目越来越多；另一方面征税空间越来越小，收支不平衡必然使财政赤字扩大，国债水平攀高。各国财政危机就成为必然。
　　回顾历史，康乾盛世时期，中国人口大概3亿多，跟美国现在人口差不多。当时朝廷一年财政税收接近5000万两银子。这5000万两银子是个什么概念？当时，北京工匠一年收入24两银子，除以5000万两银子，朝廷一年收入是200万北京工匠的年收入，这个收入就可支付朝廷上下的所有开支，还差不多两年有财政盈余。
　　去年，美国联邦财政税收是2.3万亿美元，相当于6000万美国人的年收入，加上地方财政税收，美国政府的税收差不多是9000万美国人的年收入。所以，今天的美国政府规模是乾隆时期中国政府的45倍多。
　　有人会说，现代政府要提供社会保障、就业保障，还有那么多医疗福利，而乾隆政府没有那么多开支。我看，这恰恰是问题的症结，现代政府渗透到各个领域，管事之多达到历史高峰，其规模是否已经太大，需要缩小呢？
　　况且，美国还是“小政府、大社会”的标杆。连美国都把政府弄得这么大，财政赤字日益增高，从西班牙到爱尔兰等西欧国家普遍出现债务危机就一点也不奇怪了。在全球范围内，各国都需要精简政府，否则难以为继，也威胁民间社会的空间。
　　今天美国国会也好，欧洲各议会也好，都很难通过政治程序解决不断膨胀的政府福利问题。美国威斯康星州州长想通过一个议案，缩减州政府职员的福利，结果州政府雇员起来罢工，包围了州议会大楼。现在，希腊、意大利等国民众也上街游行，使总统、议员、各党派候选人都不太敢在缩减开支上动太多；在征税方面也难以动作。面对选民，靠政治程序终止福利国家过度膨胀的开支，很难做到，必须依赖金融市场来倒逼。
　　《财经》：美国财政部公布的数据显示， 2012财年前11个月的财政赤字总额已突破1万亿美元。2011财年，美国联邦政府的财政赤字接近1.3万亿美元，为连续第三个财年超过1万亿美元大关。如何解读美国财政赤字问题？
　　陈志武：有个数据对比，2010年，中国预算内外的财政收入接近GDP的35%，那年财政赤字为GDP的1.7%；美国各级政府税收为34656亿美元，占GDP的23.9%，美国赤字为10%，很高。但比较之下，美国之所以财政赤字高，是因为政府征税少，如果美国征税率达到中国35%的水平（而不是23.9%），那美国政府会有财政盈余。中国政府的财务状况好，是因为征税和预算外收入很高。
　　美国历来是穷政府、富社会。财政赤字与规模较大的国债对美国政府的权力扩张形成一种约束。如果政府太有钱，老百姓的私权利就会受到威胁。这也是为什么古希腊、罗马共和国以及中世纪之后的现代民主法治国家兴起过程中，都是政府穷，有很多国债。
　　想象一下，如果今天美国政府没有财政赤字、而是有万亿美元的财政盈余和政府财富，这万亿美元不太会退回给老百姓，民主党的议员会想法推出福利项目和建设工程，搞来搞去，必然导致政府权力的膨胀。政府权力扩张，对老百姓和市场的批评意见的接受能力会大大下降。
　　一些朋友问，美国什么时候能把财政赤字问题解决好？我说，千万不要解决好，一旦解决好了，美国政府的权力就更加要扩张了。财政赤字可以某种程度上约束政府的权力膨胀。只要让他们比较缺钱，有赤字、有国债，才可以让这些政客不会像中国地方官员“那么牛”。
　　与其耻笑美国的财政危机还不如更多地做一些反思：一个良性的社会，它的政府是应该有绝对的、不受制约的征税权力更好呢，还是政府征税权受到严格制约，把更多的收益和财富留在民间更好？
　　《财经》：下一个十年，中国经济持续增长的动力是不是主要在于你一贯主张的土地私有化、国有企业民有化？
　　陈志武：还有征税权受到制约，根本性地实现减税、免税。通过这三方面的改革，还富于民，使中国经济朝着内需和民间消费驱动的方向转型。
　　《财经》：目前外需不振，消费乏力，中国经济出现下行风险，如何看中国经济存在的结构问题？
　　陈志武：现在结构性问题很严重，很多学者都意识到，结构性问题必须要改革，但是，实际情况则是促进结构性调整、改变增长方式进展缓慢，某些方面反而倒退了。
　　中国经济以外需而不是以内需驱动，其实是渐进式改革的必然。从逻辑上讲，渐进式改革不会以产生内需的制度改革起步，而是在不改变根本制度的前提下引进外需力量，由外需带动国内增长并松动既有利益格局。这样做就形成对外需的依赖而内需总是启而不动。而外需带来的早期增长培植了既得利益群体，增加了进一步改革的难度。因此，未来要实现经济增长方式的转型，必然要启动以“减少行政权力、制约政府权力”为目标的体制性变革。
　　破解国企改革之困
　　《财经》：我们注意到，今年以来深化国企改革的呼声鹊起，但如何选择路径成为讨论焦点。如何理解“国有企业做强、做大”？
　　陈志武： “国有企业做强、做大”背后隐藏着反市场的逻辑。前些年，央企从几百家压缩到两百家，后来压缩到大概129家。整个过程中，央企的数量越来越少不是因为这些企业被民营化，而是通过兼并减少央企集团数量，但每一个央企集团的规模却越来越大，靠行政手段配置资源，造成减少市场竞争的效果。这样一来，使得整个经济的竞争力和竞争程度越来越弱。
　　这个趋势跟全球发达国家的趋势正好相反。在美国，高度多元化的大集团数量，从上世纪80年代到90年代一直在减少，大概85%以上的美国公司都是高度专业化的。美国有一个调查统计， 85%以上的美国大公司有90%以上的销售收入来自主业，而不是非主业，与上世纪80年代相比翻了一倍，当时大约只有40%左右的美国大公司集中度颇高，进入2000年，实际上就是一个高度专业化的过程，公司数量必然越来越多。
　　《财经》：今年国企改革议题又热，其实是上一轮国企改革争论的继续。你认为国企改革下一步应该如何走？
　　陈志武：国资委从原来“做大做强”的提法转变为“做强做硬”，不再强调把央企的数量缩减到多少，不再追求数量目标，这是一个很好的调整。
　　日本上世纪80年代后，由于追求多元化、跨行业经营，日本跨国公司日益增多，但最后很多都失败了，而那些专业度较高的日本跨国公司过去20年在海外拓展得很成功，品牌建设很强。日本经验告诉我们，国资委过去追求的目标是削弱中国市场的竞争力，削弱中国公司海外的竞争力，降低整个中国市场化程度的政策。现在欣慰地看到，国资委正在扭转过去反市场化的政策。
　　《财经》：现在是否出现国有资产进行民有化改革的迹象？
　　陈志武：这是另外一个层面的问题，可能不是国资委本身能够推行的，而是一个更大的国企改革问题，即使是按照我讲的民有化改革来做，实际上某一种形式的国资委还是会存在。因为这些大公司的股权都要收到国民权益基金里面去，而国民权益基金可简单理解为把国资委改一个名字，把基金、股权分到老百姓手里。这样一来，现在的国资委继续可以按照它的架构存在，只是服务的对象有所调整，不再是完全意义上的国家，而是13亿多的民众。
　　值得强调的是，国资委从性质上决定了它不可能像私有机构投资者一样，因为它作为政府部门，具有私有机构投资者无法具有的特权，任何认为只要国资委从行政体系独立出来就和私人投资者一样的假设都过于天真。
　　《财经》：也有一部分人提出，国企做大做强，可以把国企利润纳入公共财政的轨道“返还”老百姓，你怎么看？
　　陈志武：那不一样。我宁可看到国有企业的利润和资产升值部分首先全部分到13亿多的公民手里，然后由老百姓把这些钱再通过交税给政府。
　　从程序、权利的角度看，这是让老百姓掌握了财产权，因为这本就属于全民所有制的哲学思路，国有企业是全民所有的企业，那么财产就应该是老百姓的财产，尽管可能到最后把相当一部分的利润和资产的生产以税的形式交给国家，但老百姓至少还是做了一次主人，有机会行使一次权利。对税收政策、法律制度进行调整，这涉及到另外一个体制问题。现在如果直接把所有的国有企业百分百的利润和资产升值交给财政部，把13亿老百姓绕开了，这实际上非常不利于对行政权力的制衡。
　　《财经》：是否可以这样理解，现在很难将国企资产利润真正给老百姓。
　　陈志武：是的，难度很大。刚刚提到改革的动力问题，此时此刻并不完全有。2008年下半年，爆发全球金融危机时，我觉得是一次改革机会，但是后来采取了老办法，运用扩大财政开支这种凯恩斯主义的政策方式解救金融危机，老药方很方便地用上后，就用不着推进更根本性的、长远的中国经济结构改革了。
　　假如中国经济进入一定水平的衰退的话，应该重新考虑诸如民有化方案的改革，至少可以通过大规模减税、免税的方式再加上民有化改革来促进中国经济结构调整，真正动真格的。
　　金融改革的逻辑
　　《财经》：你经常提到金融市场的开放远远落后于整个经济体系的开放，金融领域的改革仍有空间。那么有没有一些比较现实的路径？
　　陈志武：从汇率改革到利率改革，再到人民币国际化和渐次开放资本账户，以及启动温州金融综合改革方案等，中国金融改革采取了一个长期和渐进的过程。这些年，金融改革取得了一定效果。与此同时，银行股份制改造、引进外国战略投资，也给银行业带来活力。战略投资者给银行管理层提供了创新机会和借口，把银行推向市场化方向。
　　一些银行上市后，每三个月都要披露季报，这对他们带来无形的约束，促使他们不断往市场化、国际化的方向走下去，这期间战略投资者发挥了一定作用。中国金融体系就像当年汽车制造业一样，特别是在国内政治改革很难推行的时候，通过引进外来竞争力给国内的金融行业参与者形成压力，在业务上、技术上做更多的改良。汇率改革、利率市场化，放松金融管制等系列改革都将是必要的进程。
　　《财经》：利率市场化改革和汇率体制改革之间是不是有一个先后顺序问题？
　　陈志武：汇率市场化改革可能带来的冲击远比利率市场化改革小得多，不仅可以避免汇率变动带来的通货膨胀，也可以促进中国产业结构的调整。如果能让汇率市场化改革尽快发挥作用，就不需要通过行政手段干预市场了。
　　另外，人民币汇率浮动区间放开不一定会导致人民币升值，有时会升，有时会降。尤其像现在，人民币一旦放开，人民币相对于美元会下降，但相对于其他货币可能会升值。这对中国出口产生的影响是负面的还是正面的，很难说，有可能导致有的地方出口少一点，而另外一些国家出口则多一些。比如，美元相对于那么多国家贬值了，人民币即使继续升值一点，那么，相对于很多货币人民币还是贬值了，让人民币向这些相对贬值的货币区出口，中国的商品竞争力还是增加了。
　　《财经》：我理解你的意思是汇率可以先行，这对中国巨额的外汇储备会带来什么影响？
　　陈志武：如果把走出去的通道基本上完全放松，取消那些管制，会扭转外汇储备急剧膨胀的方向，把外汇储备稳定地降下来。现在总量这么大，哪怕找到世界上最好的基金经理，也很难做好。
　　《财经》：相比汇改，利率市场化改革的难点在哪里？
　　陈志武：这个有不同的理解，对银行来讲，利率市场化有可能对银行的盈利空间整体上是正面的，并满足其他方面浮动的需求。要说难，阻力主要在庞大的国有经济和地方政府。
　　中国人民银行宣布扩大存款利率上限和贷款利率下限，事实上是在渐进推进利率市场化改革，虽尚未完全放开管制，但朝着利率市场化的方向又迈出了坚实的一步。
　　《财经》：利率市场化后，市场化的经济主体有可能会通过高利率的方式跟国有企业争夺资金。
　　陈志武：前一时期，一些会议讨论，国资委与央企算中央企业实施经济增加值(EVA)考核的时候，他们使用的资本至少要有多少回报率才可以为他们使用的资本找到理由。国资委对央企要求的资本成本率是5.5%。因为这些国企向银行等金融机构借钱的时候，不需要支付5.5%的利率。但我们从市场化的角度给国企做资产评估、价值评估，或者进行EVA计算的时候，一般来说，可能会要求百分之九点几到百分之十左右，因为这里面要考虑市场风险及其他风险，相差好几个百分点。
　　在我们看来，百分之九点几、百分之十都还太低了。但是在国资委的官员和国企体制里面的人看来，百分之五都太高了，实际上他们支付的比这个更低。
　　换句话说，如果利率进行市场化改革，资质好的企业均衡利率点可能不是5%，至少在7%-8%。这意味着很多国有企业即使按照5.5%的资金成本来算，超过一半的央企EVA是负的。他们没有为使用这些资本换来应有的回报。如果再提高三四个百分点，绝大多数的央企很可能不应该存在了。
　　另外，现在的地方政府，至少有十几万亿元的融资平台在那里。利率市场化以后，总体上使利率上升，他们的负担就会大大增加。
　　当然，对民营经济来说这是好事，因为相比月息5%-6%的高利贷，还是要低很多的。民营经济融资成本从年利率60%-70%，下降到哪怕是12%-15%，对于民企来说是一个很大的进步。
　　《财经》：所以利率市场化最大的阻力不是来源于金融部门，而是来自低效率的使用资金的部门，包括国有企业和地方政府。
　　陈志武：对银行从业者来说，如果由国家发改委和中国人民银行制定利率和其他金融价格，那么老百姓的怨气就不会对着他们了。从业者觉得这和自己没关系。
　　你说银行存款利息太低了，这又不是银行定的；觉得油价太高了，又不是中石化的事，这是发改委定的。由于有互联网，有经济领域的媒体监督，企业要比以前开放很多，这些从业者不愿意把烫手的山芋接到自己手里来，最好是留在政府机构手里。
　　《财经》：利率市场化受阻，但从民间来讲，从前年至今，很多民营企业对这个制度已经用脚投票了。比如，资产虚化、资产外移、民营企业家移民国外等等。
　　陈志武：所以要看不同利益群体谁对管理层的影响更大，是国有经济和国有企业这个群体，地方政府这个群体，还是民营企业，影响就业的社会大众群体。这些群体，谁在利率市场化改革的决策中间，货币政策的决策中间影响力更大，谁就决定哪一方的利益更有可能得到照顾。
　　有些官学两界人士抱怨，中国民营企业家都去做金融投资，因为做金融投资带来的回报比做实业要高很多，就出现了所谓的实体经济跟着金融经济、虚拟经济跑，而不是反过来。导致这种局面，完全是对民间金融的压制过头了，使金融资本变得稀缺，道理很简单，金融管制越厉害，金融资本会变得更加珍贵，很多金融品种带来的回报会出奇得高。唯一的解决办法就是放松金融管制。温州金融综合改革是一个很好的探索。