政府性债务摸底意义深远

作者：刘植荣

2013年7月28日，审计署网站发布了一条审计要闻：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”据称，此次审计将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

中国政府债务总额究竟有多少，各方口径不一。根据渣打银行2011年6月30日发布的报告，截至2010年年底中国中央和地方政府的债务余额约为28万亿元，约占GDP的70%。审计署公布的数据显示，截至2010年年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107175亿元，如果加上2010年年末中央政府的国债余额67548.11亿元，中央、省、市、县四级政府的债务余额为174723.11亿元。美国《华尔街日报》2013年7月29日在《中国紧急清查政府债务》一文中称，独立机构通常预计，中国的公共债务水平占GDP的60%甚至更多，也就是在31万亿元以上。

说中国政府债务是笔糊涂账，主要是指地方政府的债务，中央政府每次发债都记录在案，债务账本是清楚的。例如，2013年7月，财政部发债（含代理发行地方政府债）7次，发债总额2039亿元，其中为地方政府发债479亿元。而个别地方政府的融资平台混乱不堪，审计署审计长刘家义在2013年6月27日向全国人大常委会所作的报告中称，个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资、变相集资等问题。近日有媒体披露，江西耍蛇人王林甚至也向政府放高利贷。如果再加上政府担保的债务，各级政府的债务总额肯定是一个让人吃惊的数字。国际货币基金组织早在2011年9月21日发布的《全球金融稳定报告》中发出警告：中国的地方政府债务将面临大幅减记，加上其他形式的信贷激增，导致中国的毛债务总额已达到“异常高的水平”。

2013年4月6日，财政部原部长项怀诚在博鳌亚洲论坛2013年年会上提到，截至2011年年底中央和地方政府债务是30多万亿元，2012年债务数量比2011年增加了几万亿元。如果加上2013年1-7月份的几万亿元债务，再加上诸如前铁道部“半政府”单位欠下的几万亿元债务，估计中国各级政府债务总额在40万亿元左右，而2012年国内生产总值（GDP）为519322亿元，政府债务总额是GDP的77%。《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》显示，到2013年，中央财政国债余额限额为91208.35亿元，由此可以估算出，目前中国中央政府的债务余额约为9万亿元，地方政府（含“半政府”）的债务余额为31万亿元。

我国公共财政收入开始减速，今年上半年中央公共财政收入增幅1.5%，距7%的预算目标低了5.5个百分点。更为严峻的是，地方政府的财政收入大头是土地出让金，根据审计署的报告，1979年以来地方政府主要靠卖地还债。2013年上半年，北京市财政收入1963.7亿元，其中土地出让收入为629.75亿元，占32%；杭州市财政收入989.05亿元，其中土地出让收入为595.7亿元，占60%。在住房空置率不断升高，人口增速持续下降并很快出现负增长的情况下，住房需求必然减缓，由此导致“土地财政”枯竭，政府清偿债务的能力会越来越弱。

近些年来，不少地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。审计署2013年6月发布的《审计公告》显示，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。去年广东省社科院针对广东省的乡镇抽查中，有的乡镇即使不吃不喝400年才能清偿债务。

中国政府债与美国政府债的性质不同，我们的基本都是内债，而美国的外债占相当大的份额。

根据美国财政部发布的《联邦政府国债月度报告》，2013年5月底，美国国债余额为16.74万亿美元，外国持有联邦债券5.68万亿美元（其中中国持有1.32万亿美元），占国债总额的34%。美国地方政府的债务也有相当比例被外国买走，拿底特律来说，该市目前无担保债务余额为110亿美元，仅欧洲银行就持有其中的10亿美元。

中国地方政府的债务基本上都是内债，中央政府的债务中外债所占比例少得可以忽略不计。根据财政部发布的《2012年中央财政国债余额情况表》，2012年年末中国国债余额为77565.7亿元，其中外债为817.79亿元，仅占1%。

以上数据表明，美国政府债务违约，三分之一的债务是借外国人的钱，也就是白拿外国人的钱为本国居民谋福利。而中国政府发生债务违约，则是借自己国民的钱不还，损失都由自己的百姓来承担。

此次审计风暴究竟传递出什么信号？首先可以肯定的是，此举表明中央政府非常重视国家整体金融风险，传递出新班子对经济政策全盘摸底的决心。6月17日，国务院总理李克强考察审计署时就强调，发挥审计对经济的“体检诊断”功能，及时发现和揭示发展中的风险隐患，防止苗头性问题转化为趋势性问题。

要想让经济健康可持续发展，就必须减轻债务负担，各级政府都要坚持严格的财政纪律，努力做到收支平衡，让政府性债务透明，降低关注度，提高可信度。避免像希腊政府那样债台高筑引爆债务原子弹，给国民经济带来毁灭性的打击。