民主决定品质

——对话耶鲁大学金融学教授陈志武

　　本刊记者 赵灵敏

　　民主只是经济增长的变量之一

　　《南风窗》(以下简称《南》)：民主固然是一种崇高的价值理念，但它显然并不必然意味着经济的高效率和政治的稳定和清廉。事实上，很多国家的实践指向了相反的结果，至今世界上成功的民主国家仍只是少数，应该如何理解这种现象？

　　陈志武(以下简称陈)：关于经济增长跟民主的关系，的确有许多误解，也有不少逻辑上的错误。当你说“民主是国家长久持续增长、长治久安的保障”，他们就说，“印度不是有民主，但其经济增长不是远落后于中国吗？”或进一步说，“拉美国家早就搞民主，但其经济不是照样落后吗？”这么说的背后总存在一个假设，那就是“民主和法治是经济增长的充分条件”，或者“民主和法治是经济增长的充分与必要条件”，把经济看成是民主的单变量函数。否则，怎么会出现只要能举出一个经济失败的民主国家，就能否定民主对长久增长的重要性呢？

　　我首先要强调没有人会相信“民主和法治是经济增长的充分条件”，没有人说“只要有民主，经济就会快速增长，就无忧无虑了”，难以相信把民主和法治制度搬到毫无人烟的沙漠王国上，那沙漠王国的经济就会自然快速增长了。民主和法治自身不创造收入，但它可让同样的勤劳创造更多的收入，或者是使同样多的收入只需付出更少的苦力，让社会事半功倍。中国的经济增长相当程度上是靠人们没日没夜地工作、不分周中周末地勤劳而挣出来的，是勤劳战胜制度障碍才有的，来得很辛苦。试想，如果制度成本能大大减少，如果每天为对冲制度障碍而需要勤劳的时间能减少几小时，那么，中国人同样多的勤劳所能创造的收入会高多少呢？

　　经济增长是一个多变量函数，决定经济增长、经济产出的至少有以下四个要素：制度架构(或称制度资本)，如产权保护、民主、法治等等；自然资源禀赋，如离海岸河流的远近、石油、各种矿产的储藏情况；劳动力，它的数量、成本、素质等；土地。这四大要素中的任何一项越多，该国的经济增长就可以快一些，收入就能多一些。同时，这四大要素互相之间又有替代性，一个经济体只要一个或几个要素非常突出，即使其它要素差一些，经济照样可以有很大的发展，人们的收入照样可以高。民主制度、法治制度只是其中的一个要素而已。

　　例如中东国家、俄罗斯等都没有太多制度资本，劳动力也有限，但靠石油、天然气等资源他们也很富；香港、新加坡、日本、韩国则正好相反，没有什么自然资源， 能源、矿产都靠进口，甚至连土地都极少，他们致富靠的是有利于市场交易的制度资本；美国几乎在所有四个要素中都突出，所以它的经济最厉害。

　　中国的情况可以从三方面来理解。第一，有形的制度成本很高。众所周知，去年国家财政收入3.9万亿，占GDP的19.5%，虽然只比美国联邦财政收入占GDP的16%高出3个百分点，但美国政府财政开支的73%用于社会保障、医疗卫生、教育文化等公共产品，行政开支只占10%，而中国政府开支只有25.5%用于公共产品提供，行政开支却占了38%。因此，政府机构庞大，加上各级政府的奢侈办公楼、形象工程，这些浪费无法用在老百姓福利上，制度成本不低。

　　第二是各类行政管制、审批，逼着企业、个体户、大小单位、个人、甚至大学教授，都去跑关系，“跑部钱进”和事事要审批迫使体制内外各色人等耗费青春，延误发展。

　　第三是由于对契约权益、对私人产权保护不可靠，执法机构缺乏公信力，要么使许多创业和交易无法做，要么就交易成本特高，抑制民间创业倾向。

　　为了对付这些制度成本和制度障碍，中国人只好每天多勤劳几小时，先为制度成本打工，然后才是为自己的收入工作。这就是为什么中国人一年的工作时间在全世界属最高之列，平均大约为2200小时。其它国家中，阿根廷一年人均工作1903小时，巴西人工作1841小时，日本人1758小时，美国人1610小时，英国人1489小时，而荷兰人工作得最少，一年才1389小时；但是，跟这些国家比，中国的人均收入却最低。或许拉美人的确不如中国人勤劳，但是，由于他们的制度成本较中国低，虽然每天工作的时间比中国短，他们的人均收入照样比中国高。

　　只要中国人比任何其它国家更愿意勤劳、更愿意干苦力活，那当然是有没有民主、法治，中国经济照样能利用经济全球化获得增长。但，如果我们想生活质量高一些并有更多时间跟家人在一起，那么就必须降低制度成本。所以，勤劳决定碗里是否有饭吃，而民主和法治决定生活品质，决定是否能付出更少的勤劳但照样能增加收入。

　　民主为何跟随技术进步而来

　　《南》：一种观点认为，民主法治或许不错，但那是西方的东西，未必适合中国。

　　陈：民主制度的核心是对权力的监督制约，是每个人的利益的问题，这一点无东西差别，所以，民主制度虽然首先在西方出现，但它是适合全人类的东西，当然也适合中国。

　　当然，关于人权和民主的思想最早可以追回到古希腊、古罗马，但在较大范围内将权力制约机制制度化、通过公民全体投票来解决“谁来监管监管者”这一终极难题的发展，还是现代的事情。学者通常将公元1100年英国国王颁布的《自由宪章》看成是开端性的文献，或者把后来1215年颁布的《自由大宪章》称为民主的开端，但那些文献更多的是国王单方面的许愿，代表一种理想状态，还并没有独立的立法、司法和执法架构，换言之，即使国王自己变脸或根本不顾自定的规矩，英国当时除了革命以外，还真拿他没办法。这就好像中国过去百余年的经历，民主自由理念于19世纪进入中国，但真要将其转变成一种操作层面的均衡状态，没那么容易，晚清、民国时期都试过，可结果就如我们所知。

　　在这个意义上，现代民主制度既不是西方古老的传统，也不是中国或任何其他国家的老传统，对全世界都是相对新鲜的事。所以，不管是中国还是其它国家，都没有很久的真正民主制度的传统。也就是说，不能拿中国过去几千年没有民主来说明民主对中国不重要。

　　自1215年后，英国摸索了近500年，到1688年才算推出了可操作的、各权力部门相互制衡的宪政民主制度架构。但是，直到1832年前，只有拥有足够财产的英国男人才有投票权。在美国，投票权以足够财产为条件的法律到1858年才结束。德国直到20世纪初，有钱人每人3票，中产者2票，普通人只1票。妇女的投票权更是20世纪的事情。所以，现代民主制度是非常近期的事情。非洲、亚洲等第三世界国家，则多是二战之后才推出民主制度的。

　　一个经常被忽略的问题是：为什么民主制度作为一种普遍人类制度只是过去100多年才有？我觉得理解这一点很重要，因为能帮助我们看清楚民主不是一种抽象的价值理念，而是涉及每个人的利益的问题。事实上，这不是偶然巧合，而是制约权力、保护个人利益的需要。

　　出于两方面的原因，传统专制制度所能对民间利益构成的侵犯在近代之前相对有限。以中国为例，晚清之前中国既没有全国范围内的大规模运输系统，又没有全国性的现代银行体系，中国的第一个现代银行——户部银行成立于1898年。在那种情况下，即使皇帝想要调配全国各地的资源来重点发展一个地区(例如，首都)，其运输、调动资源的能力也微乎其微。一方面他没有遍及全国的银行帮他收集民间储蓄，另一方面要把华南、华东的资源调到北京谈何容易。

　　换句话说，除了征税和制定某些商业规则外，在当时缺乏规模交通运输网以及银行体系的情况下，尽管皇帝和大臣并非民选的官员，但天高皇帝远，他们对社会能造成的破坏相对有限，贪污腐败风险也远远不如现在。今天一个小小的处长、银行支行经理就能动辄挪用、贪污几亿元，这是连原来的皇帝都很难办到的。技术落后无形中帮了老百姓的忙，从效果上制约了专制的破坏力。

　　但工业革命后情况变了，铁路、轮船、飞机、电话的出现，在方便了人们生活的同时，也大大提升了当权者调动民间利益的能力。与之相伴随的社会财富的货币化、金融票据化，使得权力者可以进行比过去大许多数量级的掠夺。在这种情况下，如果不对权力进行制约，如果人民没有选择当政者的权利，那老百姓的权利和财产就无法安稳。所以，民主制度在全球范围普及的过程跟工业革命、金融革命同步或稍微慢一拍，就不奇怪了。是工业革命、金融革命强化了的利益格局，要求有更可靠的限制并制衡国家权力的民主架构。

　　显然，今天世界上许多国家选择民主制度，不仅仅是对一种抽象的崇高价值的追求，更是非常现实的需要。大多数国家都意识到，不能把人民的福祉寄托在统治者的善意和保证上，而必须对权力进行有效的制约和监督。

  

民主意味着提高收入的机会
《南》：在很多时候，人们似乎不到迫不得已，不到难以为继，并没有足够的动力进行变革。
陈: 从实际利益看，从明中期到晚清，中国的财政税收基本是国民收入的3%左右，乾隆中期朝廷的财政收入在5000万两银子上下，相当于今天的95亿元；到晚清的朝廷收入是8000至9000万两银子，不到今天的200亿元，跟今天国家一年3.9万亿的财政收入比，那时的朝廷开支还抵不上零头。那时候的朝廷的确糟蹋不了什么东西，充其量几千万两银子。
可是，虽然现在一年的财政开支4万亿，但公共产品和公共服务不足，行政开支、形象工程占大头，花在国民福利上的钱只占小头。为什么会是这样呢？归根结底还是缺乏对行政权力、对政府预算的问责机制。在财政预算不透明又没有公开听证的情况下，政府开支当然不会注重人民福利。人大机构应该充分发挥作用，对行政权力进行有效的问责。
目前一定程度上存在的政府权力与责任的不对称，行政增加审批权和征收税费的随意性，以及监督问责的不力，已经在社会中形成了相当的不满，只有民主机制才能缓和。
《南》：也有人认为，民主只是中国一部分精英和知识分子的诉求，一般老百姓可能对反腐败和社会公正有更强烈的诉求，而要达到这些目的，可能不一定需要民主，那么对老百姓来说，民主有什么用？
陈：腐败盛行，社会不公，地区间、城乡间以及不同群体间收入机会不平等，这些现象越来越严重。之所以如此，一是权力不受民主监督制约，二是通过国有制与行政管制让政府控制的资源权力太多，这两者加在一起形成了有利于腐败、有利于不平等的温床。既然政府权力不受监督制约，而我们同时又通过国有制让政府直接代替市场进行资源配置，这就等于把全国老百姓的钱和前途都交给不会被问责的当权者去支配。
这些集中控制起来的资源和发展机会分配给谁呢？以2002年为例，北京的人均固定资产投资最高，为15905元，各省会城市人均9223元，地级市的人均固定资产投资为5137元，县级最低，人均才590元。这种投资差别当然给各地居民不同的收入机会，2002年北京的人均GDP是28449元，省会城市人均GDP是22565元，到地区级市是13660元，最后到县一级才5674元。难道这种收入金字塔结构跟权力金字塔结构的吻合仅仅是巧合吗？所以才有北京、上海这些第一世界，贵州、广西、安徽、湖南、江西等这些第二世界，而县一级掌握的资源更少，乡镇农民获得的资源最少，所以只能分别是第三世界和第四世界。
老百姓的金融储蓄都掌控在国有银行的手里，土地也在国有制的名义下由官员支配，结果是谁有权力、谁有关系，谁就能融到资金发财，谁就能做一夜暴富的房地产开发商。另一方面，权力关系也决定了谁能、谁不能找到高收入的工作。由于行政权力掌握了所有的资源和审批权，这也逼着每个想发财的人只能走官商勾兑的道路。
这就是说，当政府掌握所有资源而行政权力又不受制约的时候，政府在代替市场分配资源时，资源的配置就会既不符合效率原则（因为不是按市场规则分配），又不符合公平原则（因为没有代表民意的民主问责机制），而只会符合权力原则。
前年我在一篇论文中的研究表明，在过去一个世纪里，民主国家的各地区间收入差距基本在逐年缩小，其中，国有经济成分越低的民主国家，其地区间收入差距减少的速度则越快。相比之下，在缺乏民主机制又以国有制为基础的中国，过去50多年里，地区间的收入差距不仅没有缩小，反而在加大。也就是说，一方面中国过去没有实质性监督制约机制保证行政资源配置的公正、公平，另一方面又有现代交通运输技术、现代银行体系所提供的超强资源调配能力，结果是把人为配置资源的偏差、扭曲效果放到最大，结局跟搞国有经济的初衷正好相反。政府介入经济的程度越高，地区间越不容易平衡发展，这个结论当然跟以往固有的看法相反。
所以，民主不是什么形而上的价值诉求，而是涉及普通大众切身利益的务实选择，涉及收入机会是否能平等的问题，一点不抽象。

民主关键在于践行
《南》：广为流传的一种说法是，中国人民的素质还没有达到民主需要的水平。民主和素质到底是什么关系？
陈：事实上，民主不仅是一种价值观，更是一种实践。让公民具备民主素质的最有效的办法，就是让公民去实践民主，在这个过程中去了解、掌握民主，总结经验教训，不断提高民主水平。如果不去实践，那就永远不会有相应的素质。所以，素质是民主的结果，而不是前提。
很多人可能会以某些基层选举中出现的贿选等现象来否定民主的可行性，这是一种偏见。贿选等现象的出现，一方面反映出人们对民主还不是很有信心，认为上级已经定好了人，选谁都一样，既然这样还不如用选票去换两桶油；另一方面，也反映出人们实践经验的不足。中国有漫长的专制和威权传统，所以民主发展会需要许多年。而要克服这些障碍，唯一的办法就是让人民有民主实践的机会。实际上，即使在美国，选举过程中也时常出现问题，共和党人会想办法给有民主党倾向的选民以难处，让他们投票不成；而民主党人也会想阻挡对方的人。这不奇怪，因为选举结果涉及太多人的实际利益，这本身恰恰说明民主法治的重要性。真实的人永远没有完美的民主素质，但永远会有真实的利益。《南》：那么在现有体制下，民主可能的路径是什么？经济的不断发展是否会自然而然地产生政治上的民主？陈：首先，我们看到民主是非常实际的利益分配问题，经济的发展必然会呼唤政治上的民主，因为经济发展到越高处，利益的冲突问题会越突出，就像家境贫穷时，家里有无民主当然无关紧要，但有了钱后，怎么处理各方利益的问题就日益重要了。1997年亚洲金融危机之前，大家以为韩国、泰国、印尼、中国的台湾等给世界推出了新的模式，经济可以发展但政治不必民主。可是，最后的结果我们已经知道了。中国在目前的情况下，首先要做的是强化新闻媒体的舆论监督，这是成本小、见效快的最好办法。民主制度的核心目的有两个，第一是监督问责，第二是把不同公民的利益偏好汇总起来。如果媒体言论足够自由，不仅通过追踪报道能发挥监督作用，而且不同的声音都有机会表达出来，虽然这不是对各利益人的偏好的科学汇集，但也能起到相当的作用。这也是为什么香港虽然没有现代民主，但却能通过新闻自由实现政府廉洁和相对的社会公正、法治也相当可靠的原因。不过，香港的确特殊，其人口才几百万，社会很小。越小的社会，人民的意见差别也越小，各类利益偏好就越容易反映到决策者那里，实行正式民主的必要性也就相对越小。所以，香港有了开放的新闻媒体，决策对民意的反应就能达到相当高的水平。当然，最理想的还是正式、公正的投票机制，更何况，社会越小，其民主投票的运行成本也低。但在中国这样庞大的国家里，情况完全不同。从南到北，从东到西，各地人们的利益偏好甚至价值观差别很大；同一地方的不同社会团体，利益差距也很大。因此，在中国仅仅通过开放的互联网和媒体，显然无法判断那是少数人的意志还是多数人的。最终就需要通过正式的民主投票来准确收集和表达民意。也就是说，在中国这样的大地方，不民主的损失会更大。那么，中国如何过渡到一人一票的现代民主制度呢？前面讲过，西方的民主发展史上，并不是一开始就不分男女、不分群体一人一票。而在印度，民主之所以没有给这个国家带来有利于私人产权保护的制度和政策，其中的一个重要原因就是，印度在1947年独立后，一下子就推出一人一票的现代民主，投票权扩大到全民，没有一个渐进发展的过程。而印度的穷人居多，很多穷人憎恨富人，由一人一票选举产生的民意代表自然会倾向于杀富济贫，他们制订出的法律和政策往往不利于保护私人财产，所以印度的私有产权保护水平历来不利于市场经济的发展。就中国目前的情况而言，可能的路径是两方面同时进行，其一是从党内民主开始，党内一人一票选举，一步步积累经验，再逐渐扩大到全民；其二是继续基层选举，并逐步往上升。即便从中国经济的产业转型角度讲，民主也是必要。过去中国经济的增长是粗放性、低利润的，靠的是制造业等，这些工业对制度的要求低。今后的发展要靠经济增加值高的服务业，而服务业对制度的依赖度很高，所以，民主进程将决定中国人今后的就业机会和收入增长。