杨小凯：自由与中国的政治改革

----墨尔本CCN电台访杨小凯

( 2001年8月)

记者：杨教授，您好。我们墨尔本CCW电台正在制作关于中国政治体制改革的栏目，
您是否可以谈一下您的看法？

杨晓凯：我讲三个问题：（一）中国正在进行的政治体制改革；（二）中国政体改
革与国际上其它国家的差距；（三）中国可能发生的变化。我的看法不是很系统，
因为我不是作政治研究的，而是做经济研究的。

（一）中国正在进行的体制改革：

中国的政治体制改革所带来的变化很大，表现在以下方面：

第一， 关于贪污问题，这在国际上和国内都给中国造成了很大的压力，对它政治
的合法性也有很大的压力。据说江泽民认为要打击贪污问题，不能治表，关键是要
治本，主要在制度上要有根本的改变来保证打击贪污的成功。具体而言他们认为要
减少政府的审批权，因为政府认为很多贪污问题都是从审批权产生的，这是他们观
念上的一大变化。
第二， 部级以上的财产申报制度也是一项重大举措。

第三， 与WTO相关的政策，政府正在清理一些与WTO不相容的法规制度。我们知道，
WTO有一些基本的游戏规则，如中国的户籍制度，对私人企业的许多限制，以及对私
营企业的歧视等这些都是与WTO不相容的，政府要清理这些问题，这将对改革产生较
大影响，同时这也意味着政府的红头文件将不再有法律效力，取而代之的是公开公
布的法律文件。

第四， 1994年以来发生的大变化即实行财政的联邦主义。中央的税与地方的税的
种类划分，因而地方的省级财政不再是由中央决定的，它有自己合法的财政来源，
这是中国制度的一大变化。正如这几年我们看到的国内许多地方的高速公路、机场
建设的发展相当迅速，我估计在未来的5-10年内，中国的公路建设、机场建设等将
与美国，英国，澳洲等发达国家的水平十分接近，其根源在于财政联邦主义，使地
方财政与中央财政分离。

第五，中国的小金库问题也得到了一定程度的控制。小金库是造成贪污的原因之
一，特别是公安部的罚款，乱收费现象较为突出。最近中央制订"四统一"政策，中
央规定只有税务部门收税，指定部门才能有权罚款，而且所罚款项不能由单位自由
支配，要统一上缴给国家的财税部门，这是政府制度的一大改革。

第六，政府制度的一大变化是关于回避制度，这个问题涉及到很多细节，这里不便
多谈。有必要提到企业成立的注册制度，这是我1998年提出的，现在已引起了政府
的重视，因为中国是世界上少有的成立企业需要批审的国家之一，现在要将其改为
自动注册，这是很大的一个变化。

第七，国有财产减持，这虽然在形式上、宣传上不叫财产私有化，但实际上由于财
政上的压力必然使其私有化。因此把它称之为政府持有财产"减持"，即减少政府持
有财产的比例，亦即把政府的财产卖掉。我们知道财政上的压力造成政策的变化。
政府的负债问题相当严重，以保险公司为例，现在政府保险公司负债占到GNP的
60%，按照国际咨询公司的建议，中国政府若能把政府持有的国有资产（占GNP的
60%）卖掉刚好可以偿还债务，减少负债，同时中国政府对此也相当重视，因为我们
知道由于各种原因，国有企业的效率不高，把国有资产私有化也是不得以而为之的
选择。现在中国政府制定政策开始在国有财产减持等问题上听取国际咨询公司的咨
询，这应该说是又一大变化。但是政府不让独立的国际机构执行这个方案，却由财
政部去执行，这就有利益冲突，财政部既当裁判，又当球员，从中赚钱，自然会机
会主义制度化，造成不公。

第八，关于中国政协的变化，中国政府提出要改变没有民主党派任正职的状况，虽
然比例有些控制，但变化却是相当大的，我在国外对中国政治体制改革较为悲观，
但到国内了解观察之后才发现它比我想象的好得多，这也许是中国政府的宣传不
力，外界媒体了解不多，实际上中国政治体制改革的进程是较快的，也是令人惊喜
的。

第九，政府机构改革较为频繁，人员裁减变动很大。这有利弊两个方面，因为改革
频繁，使其领导集团压力较大，改革充满活力，使现有利益集团不稳定，但另一方
面又导致人心不稳，易造成短期利益行为。

（二）中国政治体制改革与其它国家的差距，

这里主要讲中国与台湾的差距，我认为中国与台湾的差别主要是意识形态上的差
距。我们知道，1911年建立的中华民国所主张的意识形态与现在的民主政治潮流是
较一致的。我认为意识形态是执政人的一种承诺，是相当重要的。一般而言，意识
形态是比较稳定的，若意识形态与当代潮流一致，则政治改革较为容易。中华人民
共和国的意识形态是反宪政、反民主的，这是意识形态上的一大包袱。最近回国发
现学校对学生的教育还在灌输马克思主义的政治学，这与潮流是背道而驰的，它可
能成为中国长远发展的负担。我们比较一下可以看到从法国-苏俄-中国形成的很激
进的意识形态与英国-美国-澳洲传统的自由主义的意识形态是不相容的。尽管中国
人很喜欢讲民主，其实这里的民主的潜在意识里就有反宪政、反共和、反自由主义
的倾向。在现代政治意识形态领域民主和共和、民主和自由主义、民主和信奉自由
主义之间有紧张的关系，民主更接近□□党的意识形态，而共和不一定。民主是少
数服从多数，而共和则要保护少数，这二者是冲突的。从最近美国的选举来看，很
多中国人认为这是美国政治制度的失败，实际上他们并不了解美国的政治制度，美
国的国会代表着民主，国会是按人数选举出来的，而参议院代表共和，其代表的产
生是由每个洲两个参议员组成，这就意味着小洲的联合将会产生少数派赢的现象。
而选举团的人数是由参院、众院总人数决定，所以选举即是上院与下院的折衷，即
是民主与共和的折衷，这意味着少数派有可能占上风，就是为了保护少数。布什是
少数，在选举中的获胜正说明了是共和主义压倒了民主主义，况且美国对民主是有
警惕性的，对多数派的民主往往采”制衡 "的原则，为什么呢？因为法国大革命的
教训即是多数迫害少数，中国人对此理解不够。

当然从台湾来看，中华民国宪法也有这种民主主义，它与宪政主义有较大差距，但
与□□党的宪法相比有它的先进性。

例如国民党在1950年逃到台湾后一直都在搞地方选举，以后较大的举措表现在执政
党财政与国家财政分离，在中国大陆邓小平进行的改革初期提到过党政分离的问
题，但一直没有实施，而台湾国民党的财政和中华民国的财政在80年代初期就完成
了彻底的分离，而且政党轮换后又逐渐形成了执政党不能直接从事商业活动等规
则，这对台湾的发展是相当有利的。而中国则不同，长期以来党政不分，这主要源
于中国人受历史唯物主义的影响和误解，中国人始终认为经济基础决定上层建筑，
其实这不一定是正确的，正如我们知道现在的资本主义存在好资本主义和坏资本主
义的区分，坏资本主义如南美洲，西班牙尽管也实行自由市场，但却存在官商勾
结，而好的资本主义国家如英国、美国、澳洲等，官商存在建设性冲突但不勾结，
这是因为宪政制度、政治制度的原因，而不是源于经济基础。比如美国制度限制每
人政治捐款数额，不准大公司搞政治捐款，就是防止金钱操纵政治的坏资本主义。
因此经济基础并不一定决定上层建筑，南美这些国家就是一大例证。

中国与台湾相比有以下差距：（1）中国的地方选举无法与台湾相比；（2）执政党
的财政和政府财政一直没有分开，而这种分开是宪政出现的一个必要条件；（3）中
国没有政党制、政党自由，政党"轮替"也就无从谈起，现在中国国内提出党内改革
优先，而台湾的教训则说明若没有"政党轮替"，国民党内部的改革是不可能成功
的，为此台湾才选择了"政党轮替"。由此看来，中国大陆与台湾的差距是很大的，
但我认为最大的差距则是意识形态的问题，因为中国始终不了解从国民党-□□党一
直都是法国大革命、俄国革命这一条意识形态的主线，它与英美意识形态的主线是
背离的，这两大意识形态的差别是很大的。英美法系是普通法系，它是人民立法不
是政府立法，而从中国到苏联都是成文法，它是政府立法，正如我们讲的依法治
国，这意味着政府立法的权利不受制约。而普通法则是老百姓打官司、吵架吵出来
的习惯法，是较为公正的。法国是在英国的压力下被迫改变制度，而这种法国大陆
法的传统在制度上有一些类似英美的思想意识，法国实行的是依法制国，但不是法
治，法治意味着可以告法律，经过适当司法程序有可能推翻政府立的成文法，因而
政府立法的权力受到制约；这种制约本来在英美法系的国家有，如美国的司法审查
制度，最高法院等。大陆国家在竞

争压力下被迫搞宪法法庭，我们知道英美制度是联邦制度，地方首长是由地方人民
选出来的，而法国制度是中央单一制，官员是由上而下任命的，因此我们看到国与
国在制度竞争中，法国这种制度使其社会难以安定，它不得不实行地方选举制，也
逐渐向英美制度靠拢。

中国一直在模仿法国、苏联的大陆法系制度，这套制度与英美法系相差甚远，但相
当多的中国人并不了解，虽然他们都在讲民主，但这民主更多的是法国那一套东
西，而对英美的这一套并不了解，这是一个很大的差别。

（三）中国政治体制改革的动因及将来可能发生的变化？

有些中国人强调人民的抗争是改革的动力，而我认为制度改革的动力并非如此，主
要源于国与国和上层之间的竞争，几乎所有的欧美历史学家都同意欧洲之所以产生
宪政及经济的发展就在于政治上的不统一，因为欧洲的国与国之间没有哪一个国家
的力量能够如此之大去统一欧洲。因此，英国、法国、德国等国之间竞争，加之自
由移民的传统等多种因素，使其政治制度的演变和改革发展较快。

中国则不同，一方面由于中国太大，人太多，如果允许自由移民，没有哪一个国家
能够接受中国这么庞大的人口，另一方面，其他国家对中国的威胁也并不很大。而
台湾国民党放弃"党禁"，放弃一党独裁，主要源于美国与□□□□□□国建交，当
时美国的舆论认为中华民国实行的独裁政权是不行的，不能支持的，因此美国受
到"民意"的压力可以放弃台湾。台湾政府为了重新赢得美国朝野的支持，不得不进
行改革，实行民主。当然另外一个重要的事件即南越的垮台对台湾的刺激和影响也
是相当大的，因此对台湾这样一个很小的地方而言，外界的压力是它进行政治体制
改革的根本动力，这就是中国和台湾政治体制改革的差别。

我们不禁要问中国政治体制改革的动力有哪些？

第一， 进入WTO的进程。中国人讲面子，中国领导人现在在国际上是很没有面子
的，如中国
还没有进入WTO，这使中国的国际地位受到很大影响，很多宪法学家都认为当权者都
希望成为主流社会的一员，这就是为什么中国能否加入WTO显得十分重要的原因所
在。因此前面讲到中国政治体制方面的许多变化，在一定程度上与中国政府感到的
压力有关，中国希望成为国际社会令人尊重的一员，被人排斥在国际社会之外的痛
苦是可以想象的，为此，加入WTO对中国的冲击或付出的代价是不得不忍受的，WTO
中的一些游戏规则如非歧视，第三者仲裁，独立司法等对中国而言短期内是无法做
到的，这虽是一种痛苦，但也是一种推动力。

第二， 台湾对中国改革有两方面的推动力：

（1）台湾与中国的谈判是中国宪政谈判的继续，是1945年国共两党和其它党派进
行的宪政谈判的继续，如果中国重新回到1945年的宪政谈判，制定政治权力的分配
规则，这样中国改革是有希望的。由于台湾的"政党轮替""执政党财政与政府财政分
开" ，执政党不准从事盈利活动等难关都已闯过，这对大陆有一定的压力或推动
力，但我认为这压力还不够大。

（2）中国的财政联邦主义，基础设施建设等正取得重大进展，这对改革有很强的推
动力，但我们也要看到这也可能成为推迟改革的借口，这就是所谓”后发劣势"，其
思想说明后发达的国家可以通过模仿发达国家的技术，使其经济获得快速发展，但
却没有使其获得成功的制度。中国目前经济发展是较好的，由此可能导致经济改革
的快速发展而政治体制改革严重滞后，在短时期内也可能是成功的，这就像当时的
苏联，同时它还可以模仿现代新的工业化模式，如"出口替代"，这可能导致中国在
短期内发展良好，但却可能成为延缓政治体制改革的理由，这对中国的长远发展不
利。尽管我现在不敢说中国的改革将来会怎样，但有一点可以肯定的是由于意识形
态的差别，大国和小地方的差别将注定中国的政治体制改革不可能像台湾那么顺
利。

下面是听众的问题和杨教授的回答：

问：刚才您谈到民主与共和（宪政）问题，能否再作进一步阐述？

答：我曾经在北京大学作过一个演讲，其中谈到了北京大学提倡的"民主与科学"，
我认为共和可能比民主重要，自由也可能比科学重要，我们经常听西方学者批判"科
学主义"，国内现在不少人相信科学主义，实际上制度对经济发展是很重要的，但制
度不是源于科学的，制度是来源于意识形态的竞争、宗教等。若没有当年的宗教改
革，没有新教运动可能就没有英国的宪政，而科学是不涉及这些问题的。另外关于
共和与民主：如美国的大法官制度不是民主选举的，而是总统任命的，由于实行终
身制，很难使其下台，由此看来大法官制度这种司法独立并非由民主产生，但美国
的民意测验表明人们最信任的则是大法官（总统排在第三位），正因为大法官不是
民主选举，所以他有勇气对抗舆论和一些错误的民意，这实际上是对民主的制衡，
因此共和与民主有很大的差别。

问：中国的政治体制改革进入到一个关键时期，但国内的政治矛盾也是较激烈的，
最近发生的如江西某小学被炸，石家庄又有100多人被炸死等一系列事件，一定程度
上反映了中国政治上的问题。1996年朱溶基认为中国经济进入"软着陆"时期，这使
中国没有重复苏联的教训，作为海内外的中国人都希望中国政治体制改革平稳过
渡，那么请问杨教授中国政治体制改革的"软着陆"点有没有？在哪里？

答："软着陆"点意味着政治改革没有剧烈变化，这就需要执政者的公正无私，成功
的政治改革一般都需要这个条件，"明治维新"就是一个例证，当时他们以小学生的
心态学习西方，而不是讲"制度创新"。正如一个学生在考试不及格的条件下，有何
资格去谈"创新"？我认为中国在宪政制度方面是一个考试不及格的学生，应该先老
老实实地作好学生，以很大的决心从上面推动，上面的决心越大，改革的过程越平
缓，而清朝末年由于上面千方百计地阻碍新思想的进入，其改革当然"硬着陆"。

问：中国的第四代，第五代领导人"接班"与中国政治体制改革有何关系？

答：这是中国政治体制改革的关键，无论哪一种制度，如果没有一种公平的权力转
移过程，那么动乱是不可避免的。这种动乱往往产生于上面, 由于分配权力的游戏
规则不公平。如果"交接"成功的话，可能触发政治改革，但另一方面也可能触发动
乱，所以其结果好坏很难说。这与当事人的个性、人品等有关，也与当时的机遇与
条件有关。

问：杨教授对民主制度谈得很好，中国的立法与行政否决之间有何关系？而中国的
司法独立性与行政独立性应该怎样建立？

答：这个问题太大，我认为独立司法这一关不能跳过，根据台湾的经验，如果没
有"政党轮替"，在中国这样一个传统国家是很难实现的，刚才谈到的"软着陆"问
题，由于在"转型"时期，必然有不少人会受到损失，因此，目前不少中国人的情绪
是很烦躁的，这也是"软着陆"的难点所在，同时我们还要看到由于地方垄断互相封
锁的存在，使中国政府正在筹备反垄断法，但由于中国没有司法联邦主义（即垮省
官司不能由省法院司法，而要由类似美国上诉法院的与任一省都无关系的机构司
法），地方分割就无法解决，同时还要看到由于现在中国执政者大多是学理工科出
身，对制度的操作并不清楚，这就增加了改革的难度，另外，由于中国立法太容
易，产”过度立法",必然造成执法、司法的困难，这就会造成所谓的"先君子、后小
人"的后果。

问：中国坚持走"有中国特色的社会主义道路"，由于中国的改革，我们看到私有制
的比重将逐渐上升，可能超过50%，这是否还有可能称其为"社会主义特色呢"？

答：这个问题与"宪政"有关，中国的公司法主要是模仿二十年代中华民国的公司
法，这里没有公有、私有的概念，按照国际惯例，它由个人所有，合伙人所有和公
司所有构成，因此公有、私有的分法与现在中国的公司法和法律制度是不相容的。
但由于中国存在所有制的歧视制度，使其公有、私有的待遇不同，大约有30多个行
业限制私人进入，这实际上不符合WTO的"非歧视"要求。我认为中国一些懂业务的
人早已超出了公有、私有的概念。当然我们要看到中国的意识形态大大落后于中国
改革。因此中国需要意识形态的大变革，就如台湾在90年代已不强迫学生学"三民主
义"一样，希望中国能在将来的十年以内不再把马列主义作为强制性的课程进入课
堂。总之，我认为中国改革的难点是思想意识形态的变化，改革的重点也是思想意
识形态的改革。

--完--