作为宪政经济基础的土地和国有企业管理制度研究

李  伟
宪政的政治基础是民主政治，宪政的经济基础是市场经济。民主政治和市场经济在我们这样一个国家里如何建立，何种具体制度的变革是建立宪政的基础和突破口？这是我经常思索的一个问题。我认为，土地和国有资产管理制度，是宪政的基础之基础，其基础性、重要性是无可比拟的。

政府和任何普通人一样，有钱才能生存。财产既是制约或支持一个人生存和发展的基本条件，也是制约或支持一个政府生存和发展的基本条件。政府如何获得财产，是其生存和发展的基础性问题。有钱的政府强大，无钱的政府孱弱。因此，政府如何持续性地获得财产以求生存和发展，是一个政府首先要面对的问题。宪政的关键之一是建立有限政府，被约束的政府。如果不能在财政上约束政府，该政府就不可能是有限政府，不可能被真正约束。从大的方面讲，政府的财政有以下两种类型：

一、以税收为财政约束的消极型政府（有限政府的理想类型）

人类历史上最早的宪政国家是英国，其宪政制度的形成源于人身保护令、税制和代议制。有两条经典的概括：“人身和财产神圣不可侵犯”和“无代议士不纳税。”早期的代议制度与纳税相关联，不象现在“纳税与死亡人人不可避免。”现在是普选制，所以要人人纳税。而在宪政早期，公民可以不纳税，其代价是没有选举权，在议会中没有自己的代表。如果议会所代表的民众广泛，政府的税源就广大，财力就雄厚；如果议会所代表的民众狭少，政府的税源就狭窄，财力就匮乏。通过税收，公民从财政上制约住了政府。宪政进入普选制时代后，人人都有选举权，人人在议会都有自己的代表，所以人人纳税。同时，纳税金额的多少，税种的有无，决定权完全在议会，而不在政府自身。所以，公民通过代议机关，以税收手段控制住了政府。政府有多少钱可以花，怎样花，是由公民通过代议机关所决定的。政府不可能没有预算而乱花钱，去搞什么“项目”。没有钱寸步难行，对政府而言这是与普通人一样的。

通过税制和代议制，公民约束住了政府，有限政府便产生了。这样的政府，是被公民通过议会所控制的政府，只能依法行事，不可能胡作非为，因此是消极的政府，政府是守夜人或看门狗。宪政国家莫不如此。税收和代议制是宪政的基础，其前提是财产私有制。这是对政府权力的外部约束，是硬的约束。

二、以国有国营为财政支持的积极型政府（全能政府的理想类型）

假如一个政府的生存和发展，不以税收为财产上的约束，又是一种什么情形呢？这种政府在人类历史上不仅存在，而且还非常强大。中国历史上的政府，就是这样类型的政府，其生存和发展的财产基础与其说是税收，不如说是国有国营的“赢利”和自有收入。

中国历史上“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的土地国有制思想是根深蒂固的。商周时期实行土地国有制（井田制），领受土地的贵族只有使用权，没有所有权，土地不能买卖。商鞅变法“废井田，开阡陌”，土地可以买卖，但买卖的是土地使用权，而非严格意义上的所有权。两汉时期实行田租制度，政府向农民征收田租，田租在性质上有别于税收。唐朝的均田制规定：丁男和十八岁以上的中男受田一百亩，其中八十亩为“口分田”，二十亩为“永业田”。“口分田”不许买卖，身死则政府收回；而“永业田”可以继承，在一定条件下可以买卖。“口分田”的所有权归政府，农民所享有的只是附条件的使用权，且“口分田”在数量上远多于“永业田”，是土地所有制的主要形式。唐朝政府在财政上实行“租庸调法”，以租为主。明清不实行均田制，废除了“占田过限”的土地数量控制，土地可以买卖。但是，据明孝宗时期的统计，皇帝和皇族直接占有的庄田，竟在全国土地的七分之一以上。太平天国的“□□田亩制度”所表达的“有田同耕、有饭同食、有衣同穿、有钱同使、无处不均匀、无人不饱暖”的公有制思想，更是中国封建社会农民的大同理想。民国时期，孙中山倡导的三民主义中的民生主义，主张平均地权，耕者有其田。中国共产党更是以土地改革为突破口，发动农民革命，最终夺取政权，实现了完全的土地公有制。综观中国历史，从未形成私有财产不能侵犯意义上的土地私有制。国家直接占有土地，国家是最大的地主，国家以土地所有者的身份向农民收取地租；而地租并不是现代意义上的税收。地租是土地的租金收益，体现的是财产所有权；而税收体现的是政府的统治权，而非财产所有权。税收以财产私有为前提，国有制下无所谓税收。因此，古代中国政府的财政基础主要源于土地国有制下的土地经营收入，而非源于税收，政府集土地所有者身份和行政管理者身份于一身，所有权和行政权二位一体。

汉朝时期著名的“盐铁”之争，确立了政府的盐铁专卖制度。专卖制度造就了国有垄断企业。至明清时期，专卖制度的范围已扩展至盐、铁、茶、金、银、铜、锡、硝、硫磺等重要商品，矿产的开采和冶炼也由政府专营垄断，瓷器的烧制也以“官窑”为主。政府通过经营国有企业，垄断重要商品的生产和流通，获取超额垄断利益，这也成为政府财政的重要来源之一。

从古至今，在没有真正的土地私有制的情况下，中国政府生存和发展的财政基础并非税收。政府通过土地国有制，以土地所有者的身份获取地租收入，并以专卖专营制度为基础，通过经营国有垄断企业获得利润。这样的政府，不仅不受税收约束，而且以赢利为目的，追求自身经济利益的最大化，积极扩张权力，积极积累财富，为所欲为，是典型的全能政府。土地国有和国有企业是中国专制政治的经济基础，是中国专制政治生命力旺盛的秘密所在。

三、从“以国有国营为支持的积极型政府”到“以税收为约束的消极型政府”的转型：中国宪政制度构建的必由之路。

没有以税收为约束的消极型政府，就不会有权力受到限制的有限政府，就不会有宪政。如何实现“以国有国营为支持的全能政府”到“以税收为约束的有限政府”的转型，是构建中国宪政的关键性问题。这其中，涉及许多具体制度的问题，最重要的莫过于土地所有制改革和国有企业改革问题。如何以宪政为价值目标，进行土地所有制和国有企业改革？这是应当深入研究的问题。下面我仅就土地所有制改革问题谈谈看法。

对土地所有制改革问题研究的思路：

土地所有制问题是一个重大的政治、经济和法律问题，也是我国许多现实问题的根源和症结所在。对这一问题，可以分层次地进行研究。

第一层次的问题（在宪法层次上设问）：宪法关于城市土地国有制、农村土地集体所有制的规定，是否合理？是否有利于宪政的构建？应当或者可以从什么方面对现行宪法的规定做出修改和解释，使之有利于宪政中国理想的实现？我认为，现行宪法关于土地所有制的规定与宪政理想有冲突，不利于建立有限政府。

第二层次的问题（在行政法层次上的设问）：以现行宪法规定为前提，检讨《土地管理法》和土地管理制度的合宪性和合理性。我认为，以《土地管理法》为核心的现行土地管理制度有很多弊病，其规定不仅不合理，甚至违反现行宪法，表现为三个方面的问题：

1、现行土地管理制度未能区分政府作为土地所有者和作为土地监管者的双重身份。政府作为土地所有者时，是土地所有权人，是民事主体；政府作为土地监管者时，是行政管理人，是行政主体；二者身份的性质是不同的，前者是私法身份，后者是公法身份，应当加以区分。应当设立不同的机关，分别行使所有权身份的职能和土地行政管理职能；否则，监管者（行政主体）就是被监管者（土地所有权人），二位一体，监管就失去了意义。一方面，监管失效会造成国有土地权益的流失；另一方面，监管失效会造成国有土地所有权为追求最大化的市场利益而极度膨胀，扭曲土地市场的基本秩序，造成社会不公。所以，在政府既为土地所有者又为土地监管者的前提下，应当在政府内部实现土地所有权和土地监管权的两权分立，机构和职能分设，实现有效监管。

2、城市土地管理中的问题。由于城市土地所有权和土地监管权未能分立，政府的土地所有权职能失去控制，极度膨胀和失控。一方面，城市政府在“经营城市”的口号下，追求土地所有权市场收益的最大化，形成高地价、高房价的现实后果，部分城市与房地产相关行业的产值占到了GDP的40-70%之巨，成为城市政府的主要财源。城市政府逐利的经济本性暴露无遗，损害了社会公正和市民的基本权利。应当在宪法层面上明确，居住权（选择居住地的权利和住房权利）是基本人权，从而遏制政府追利的本性，实现“居住权”的社会公正目标。另一方面，由于土地监管职能的缺失，国有土地权益大量流失，短时间内造就了房地产巨富阶层。市民买不起房、无屋可居的现象，与政府和开发商因地暴富的现象并存，反差巨大，有失社会公正，形成社会冲突。解决之道在于，以居住权为目标，在土地所有权和土地监管权分立的前提下，实现土地的有效监管。

3、以《土地管理法》为核心的现行土地管理制度，违反宪法规定，将农村集体土地所有权虚置，将政府的土地所有权范围扩展到农村。宪法规定农村土地归农村集体所有。我国有几百万个农村集体组织，应当有几百万个农村集体土地所有权主体。但是《土地管理法》却不明确规定农村集体所有权的主体、权能等问题，反而为政府征用集体所有的土地大开方便之门，造成集体土地所有权的虚化和农村土地事实上的国有。政府作为土地所有权人，以其同时具备的监管者身份将集体土地征用为国有，将其土地所有权的边界无限制地扩大。这严重侵害了集体土地所有权和农民的财产权益。解决农村土地问题的现实途径是回归宪法，修改《土地管理法》，真正落实集体土地所有权，为几百万个农村集体土地所有权主体确权，从而建立农地流转的所有权基础。最终，从集体所有，逐步过渡到村民自有，实现耕者有其田。这是实现农村法治的财产权基础。