收入分配体制改革：一场“静悄悄的”革命

　　国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组

　　最近政府一系列有关收入分配制度改革的举措成了一个牵动各界神经的、最引人注目的话题。2006年5月26日，中共中央政治局召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。



在7月6日中共中央召开的党外人士座谈会上，胡锦涛就收入分配问题发表了重要讲话。此后不久，由发改委牵头，财政部、劳动和社会保障部、国资委、国家税务总局、国土资源部、人事部、卫生部、监察部、司法部和公安部等13个部委协同参与制订的《推进收入分配制度改革的意见》(下称《意见》)草稿进入最后的征求意见阶段。

　　收入分配改革驶入快行道

　　新一轮的收入分配制度改革在某种意义上讲就像是一场“静悄悄的”革命，不事张扬，但一直在有条不紊地进行着。新一届中央领导班子上台之后首先为社会弱势群体办了几件实事：一是对农民“多予少取”，出台减免农业税政策；二是各地陆续提高了(主要针对农民工的)最低工资标准、企业离退休人员基本养老金标准和城市最低生活保障水平，并不断扩大城市居民低保范围。然后，政府将视线又转向了中低收入阶层：一是将个人所得税起征点由800元大幅提升至1600元；二是颁布并实施《公务员法》，让政府公务员人员的工资上涨有法可依。现在，有关部门又开始积极谋划《推进收入分配制度改革的意见》。这一连串的动作脉络清晰、节奏分明，充分说明了一点：当前的收入分配改革并不象以往所做的那样，不再是一个技术性的局部调整，而是一个系统性、全方位的大变革。

　　如果说从改革和社会两个角度我们就可以推出收入分配制度改革必要性的话，那么从经济的角度我们则可以看到改革的迫切性。其主要原因在于，我国居民收入差距已经明显偏大。

　　首先，从绝对水平看，我国居民收入差距已经排在了世界前列。按照国家统计局的数据，我国城乡居民基尼系数 2002年超过警戒线为0.45，2004年达到0.47。

　　其次，从分布结构看，收入差距广泛存在于社会经济的各主要方面。一是城乡差别。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。2004年我国城乡收入差距扩大到了3.53:1。如果考虑到城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收入中扣除柴草等不可能成为消费基金、“三提五统”和用于再生产的部分，我国的城乡居民收入实际差距约为5:1-6:1。社科院一份研究表明，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距世界最高。二是区域差距。从东、中、西、东北四大经济区域发展看，不仅中、西、东北与东部地区人均GDP差距不断扩大，GDP增长率的差距也没有出现明显的缩小，即绝对和相对差距仍在不断扩大之中。三是行业差距。2004年人均收入最高的证券业为50529元，最低的是林业，为6718元，前者是后者的7.52倍。此外，电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2～3倍，如果再加上工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间。四是企业差距。即使同为国有控股企业，2003年，宝钢股份负责人薪酬最高的前三名平均值为85.34万，中石化负责人薪酬最高的前三名平均值为28.4万，华能国际负责人薪酬最高的前三名平均值为47.34万。

　　最后，从发展速度看，我国居民收入由世界上最平均的一个国家之一，变成世界上差距最大的国家只用了二十几年的时间，为国际所罕见。我国城乡居民基尼系数1984年为0.24，1990年为0.32，1996年为0.33，2002年为0.46，2004年为0.47，20年翻了一番。

　　根据国际经验，人均GDP达到1000到3000美元的社会阶段，既是可能的经济腾飞期，也是社会矛盾易发期。有些国家由此出发经济再上一个台阶，成为了发达国家。而更多的国家则是因为没有处理好社会矛盾，导致了经济停滞不前，甚至出现了倒退。造成这两种不同结果的重要原因之一就是收入差距是否合理。目前，我国经济发展正处于这一敏感区间，收入分配差距又如此之大，加速推进制度改革刻不容缓！

　　收入分配制度改革中需要解决的几个突出问题

　　初次分配不太合理

　　初次分配中存在着一些不平等、不公平现象，集中地体现在以下几个方面：一是由于改革不到位，一些部门凭借“行政权利”获得大量额外收益。根据有关资料，2004年全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿元，公款出境旅游2400亿元，公款赌资外流2000亿元，合计12086亿元。这一规模占当年各项税收收入(不包括关税和农业税)的47%，并远远高于同期的国防开支。二是垄断行业以垄断地位获取收益，垄断行业内职工收入明显高于其他行业的员工，许多企业员工工资是全国平均工资水平的3-10倍。根据国资委编制的统计年报，2005年利润排名前40家的企业，平分了6000多亿央企利润中的95%。其中有12家企业的利润都超过了100亿，而这12家企业主要来自石油石化、冶金、通信和电力系统等垄断行业。。三是地区改革开放程度的不同导致了一定的地区差别。部分地区因可以在一定程度上参与国际贸易，居民分享到国际分工的好处，收入增长明显要快一些。与此同时，外资流入较多的地区，居民收入增加的机会也要多一些。四是居民收入在初次分配中所占比例偏低。有关资料显示，居民、企业和政府三者的收入分配比重在1998年为68.6%：13.9%：17.5%，到2003年发展为61.8%：15.1%：23.1%，其中，居民收入比重下降了6.8个百分点，政府的比重上升了5.6个百分点。

　　二次分配缺乏力度与公平

　　当前，政府“二次分配”作用的弱化，主要体现在对高收入者税收调节机制不健全；“偷、漏、逃、抗税”严重，对非法收入处罚乏力；在税收收入连年大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右，这与发达国家有很大差距。与此同时，低收入群体有效保障基础薄弱，难以得到有效援助。比如说，中国养老保险覆盖人口与城镇人口数量就存在较大差距，1989年是1.37亿人，到了2004年发展到1.93亿人，两者之间的缺口有所扩大。

　　更为严重的是，由政府主导的“二次分配”本来的作用是要弥补市场机制下初次分配在公平方面的不足，但在我国却在一定程度存在着“逆向调节”的现象。通常情况下，少数高收入者缴纳税收应占个人所得税的主要部分，如美国1991年10%的最高收入者缴纳个人所得税占全部个税比重在80%以上。但在我国，由于受各种因素影响，高收入阶层的个人所得税收难以有效征收到位，而个人所得税起点偏低(即使从800元提升为1600元以后这一问题依然存在)使得大多数人成为个人所得税的征收对象，最后导致一个现象就是，按照国际惯例不该交税甚至应该成为政府补贴对象的中低收入阶层成为了交税主力，而本该成为交税主力的高收入阶层却往往成为漏税逃税大户。

　　第三次分配格局没有形成

　　在很多国家，除了初次分配和二次分配之外，慈善公益事业也较为发达，通过多种途径和多种方式的捐助活动，许多富人的财产被直接或间接地转移到了穷人手中，客观上起到国民收入再分配的作用。因而，被学者称为第三次分配。在国民收入分配的三个层次中，一次分配是原始分配，二次分配是对一次分配的调整，以政府调节来弥补市场分配的不足，三次分配则是对二次分配的补充，以民间捐赠来弥补政府调节的不足。由于第三次分配是人们自觉自愿的一种捐赠，它带来的影响不仅是经济的，而且还有社会与政治的，因而发挥了市场调节和政府调节无法替代的作用。

　　目前，我国有大大小小慈善机构100多家，但所掌握的总额还不到GDP的0.5%，而美国每年捐赠的慈善公益资金高达GDP的9%。初步分析，目前制约我国慈善事业发展的因素主要包括：(1)历史文化中，往往主张“各人自扫门前雪，岂管他人瓦上霜”，因而对民众慈善公益理念的形成带来一定的制约；(2)缺乏规范的捐赠法律制度，现有的少数慈善公益事业较为零散，缺乏监督和规范管理，并出现过一些较大经济问题；(3)我国现有的慈善组织缺乏独立性，难以进行大规模高效运作；(4)缺乏足够的政策扶持，经费来源严重不足，慈善组织的生存往往都成问题，更不用说发展壮大了。

　　收入分配制度改革动向分析

　　关于收入分配制度改革，“十一五”规划纲要明确提出要“更加注重社会公平”。收入分配的公平性之所以重要，福利经济学中早已有了论述。根据庇古的“收入均等化”学说，一个人的收入愈多，货币收入的边际效用愈小；收入愈少，货币收入的边际效用就愈大。所以，即使在社会总财富保持不变的情况下，如果把富人收人的一部分转移给穷人，社会的总福利就会增大。

　　历史上，西方资本主义之所以没有如马克思预测的那样很快走向灭亡，一个很重要的原因恰恰是，马克思有关社会主义收入分配的公平性原则催生了福利经济学说，西方资本主义国家在有关理论指导下不同程度上向福利国家进行了转型，政府开始积极建设社会保障体系，以帮助和救济社会弱势群体，减少贫富差距，缓解社会不同阶层的矛盾。

　　福利经济学不仅脱胎于马克思的社会主义学说，而且在现实中取得了明显实效，理所当然地也在当前我国收入分配改革中留下了自身的烙印。

　　1、 近期收入分配改革的重点

　　在5月26日的政治局会议中，中央就改革收入分配制度提出了“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入”的基本原则。但鉴于我国城乡二元结构、行政性垄断、制度性腐败、劳动力和资本等要素市场的双轨制短期内难以破解和消除，至少在未来数年内，居民收入差距扩大的趋势仍将继续。

　　在这种情况下，近期收入分配制度的改革只能选择几个重点进行突破。

　　(1)“保低”优先

　　社会矛盾最容易激化的地方毫无疑问是社会的最底层。收入分配制度改革的第一步应当是提高农民、农民工和城镇居民下岗失业人员、低保人员的收入和社保水平，正如新一届政府上台以来所做的那样。

　　经济学家纳克斯曾经提出“贫困恶性循环”理论。该理论认为，贫困地区居民由于收人水平低，在用于生活消费支出之后，几乎没有余钱用于储蓄，致使资本形成不足，生产规模和生产效率难以提高，最终又只能获得一个低收入。这样一来就形成了“低收入———低储蓄———低资本投入———低生产效率———低收入”的恶性循环，贫困也就被一代一代地被“遗传”了下去。而根据我国人口计划生育制度，在相对贫困农村地区和少数民族地区，人口增长速度反而越快，并因此而形成了另外一个恶性循环：“经济增长慢———人口增长快———经济增长越慢———人口增长越快”。在这两个恶性循环的叠加作用下，我国贫困的代际“遗传”现象已经有所显现。

　　有鉴于此，进一步巩固和扩大前期“保低”成果，是此次收入分配改革的“重中之重”。健全城乡最低生活保障制度、加大对城乡特困群众的救济救助力度、千方百计增加农民收入等三项任务都被写入此次改革的意见稿中。各地最低工资标准将进一步提高，农民工的待遇将逐步得到改善。城市低保水平和面积将不断扩大，其中企业改组改制、缺乏劳动技能和生活来源、资源枯竭城市工矿区和老工业基地的困难群体将成为低保重点考虑的对象。在农村地区，将坚持“多予、少取、放活”的方针，以确保农民收入的增长。

　　(2)进行工资制度改革

　　现在，许多人在谈到居民收入差距的时候，普遍认为，高收入阶层的收入太高了。最近的一项网络调查显示，有69%的人认为“加大税收调节力度，强化高收入人群税收监管，改变工薪阶层成为纳税主体的现状”最关键。这表明“调高”成为了当前人们最关注的问题。然而，从宏观意义上讲，中国收入差距之所以如此之大，原因并非高收入阶层收入太高，而是中低收入水平太低。或者换句话说，并非是富人“太富”，而是一般人“太穷”。所以，解决居民收入差距的关键在于提高中低收入阶层的收入水平。工资制度的改革除了其他方面的因素外，提高中低收入阶层收入水平也是题中之义。

　　目前看，增加政府与事业单位工作人员的工资十分必要，理由有三：一是经过多年的改革，企业工资基本上已由市场来调节，相对而言，我国政府与事业单位工资改革明显滞后；二是我国工资总额占GDP的比重过低，1980年、1990年和2000年分别为17%、16%和12%。2000年以后，这一比重略有上升，但始终没有超过15%。而在发达国家，这一比例则可能高达50%左右。三是政府与事业单位的工作人员数量庞大，其工资水准的调整可为企业工资的相应调整提供参考。

　　当前推进公务员工资制度改革，目的是建立一个好的公务员工资分配新机制，重点有三个方面的内容：一是建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资的激励作用。二是实现阳光工资，坚决查处违规违纪行为，争取作到工资主要与级别和职务挂钩，而与所在部门无关，以利于工作人员在各部门之间进行良性互动。三是调整结构，注重公平，工资改革适当向基层和艰苦边远地区倾斜。

　　与此同时，事业单位工作人员收入分配制度改革也有三个重点：一是改革现行高度集中统一的工资管理体制，赋予地方、部门一定的分配管理权；二是在制度形式和运行机制上与公务员工资制度脱钩，使现行的工资增长机制全面地与市场机制相衔接；三是建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的岗位绩效工资制度，以充分调动管理人员和高层次人才的积极性、主动性和创造性。

　　当然，公务员工资改革相对而言更容易展开，事业单位收入分配制度改革由于需要与事业单位分类改革、人事制度改革相配套，展开的时间可能会相对滞后一点。

　　(3)推进垄断行业收入分配制度改革

　　早在10年前，政府就出台了垄断行业最高工资指导意见，但实际效果不明显，甚至有所恶化，引发了社会各界越来越大的异议。此次，《意见》将垄断行业列为一个重点对象，不仅是为了进一步推进前期改革需要，而且也是出于“调高”的考虑。《意见》明确提出，要继续推进电信、电力、民航、金融、铁道、邮政和公用事业等行业改革，建立平等公开的、市场竞争的收入分配秩序。

　　理论上讲，对垄断行业的收入分配进行调节最好、也是最合理的方法就是对企业利润课以专项暴利税，垄断性行业的产品和服务的价格不能由其自我定价，而是需要公众听证会认可。今年以来，中央政府已经开征石油特别收益金，地方政府也已经就各类服务型价格的调整举行过公众听证会，实际上就是在这方面的有益尝试。按照此次改革要求，垄断行业的收入分配调整措施将主要体现为对垄断行业工资总额和工资水平实行双重控制。

　　2、未来发展的趋势

　　大体看来，上述三项改革之所以被选为近期重点，主要是基于以下几个标准：一是所针对的现实问题相对突出，二是在当前的环境下具有较强的操作性，三是可为未来改革的深入创造良好条件。

　　下一步的改革是分步推进那些问题突出、但还短期内难以完成的改革工作。综合各方面信息分析，我们认为，主要内容应该包括以下几点。

　　一是逐步建立和完善农村最低生活保障制度。到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人，低收入贫困人口有4067万人，合计6432万人。在条件成熟的情况下，将这些农民纳入低保范围将对社会主义新农村建设和整个社会的安定奠定良好基础。

　　二是探讨改善农民进城务工环境，消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续，防止乱收费，在农民工就业、医保、社保和子女上学等方面逐步进行改善，让农民“进得城来，留得下来”，合理推动城镇化进程，以最终解决农民收入偏低的问题。

　　三是建立和完善高收入阶层个人财产申报制度，以贯彻落实《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第36条规定：“年所得12万元以上的纳税义务人，在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报。”

　　四是建立和健全个人收入监测体系，每个人从事各种活动的收入(如不动产获得的收益、继承遗产的收益、银行利息收入、工资薪金收入等)最终都应从各部门(福利部门、银行、海关、公司、企业雇主等处)汇集到税务部门，以利于税务机关有效地展开个税监控。

　　五是加大财政支出在社会保障和教育、卫生、就业等公共服务领域的投入，建立农村劳动力技能培训、就业服务、供求信息和农民工权益维护法律服务等公共服务平台，重建农村基层的医疗救助网络和体系，改变当前医疗救助资源过分向城市集中的现状，以及农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。

　　六是加快政治体制、国有企业、财税体制等配套改革，建立完善的要素市场体系，建立完善市场机会均等、公平竞争的机制，建立和健全国家转移支付制度，并最终建立一个起点公平和过程公平的收入分配秩序。

　　有关政策建议

　　加大税收制度改革力度

　　发挥税收在调节收入分配中的重要作用。国外已有很多行之有效的经验，国内也有不少研究。其实税收的主要功能就在于调节收入差距，缓解初次分配中难免出现的社会矛盾。从国际经验看，一个完善的个人所得税制度对缩小居民差距能够起到显著成效。加拿大1974年纳税人的税前基尼系数为0.38，税后基尼系数降低为0.34；到1993年，纳税人的税前基尼系数为0.37，税后基尼系数降为0.33；英国家庭原始收入基尼系数为0.53，税后收入的基尼系数为0.37。

　　适时开征遗产税

　　遗产税作为个人所得税的补充，征收起点较高，征收对象主要是高收入者，是抑制“富人”代际转移的一个非常有效的手段，有利于减小社会成员间贫富差距，不仅有经济意义，而且有政治意义。正因为如此，世界上已有100多个国家和地区开征此税。目前，我国初步具备了开征遗产税的一些有利条件。我国1985年颁布的《中华人民共和国继承法》，对个人死后的财产继承，给出过相应的法律规定；经过二十多年经济的快速发展，我国已经出现了一大批富豪；我国已经培养了一大批资产评估人员，积累了一定的财产评估经验。尽管如此，许多人认为现在开征收遗产税没有意义，因为中国的富豪还很年轻，将征收不到多少税金。然而，从政策学角度出发，一个政策出台的最好时机通常是对当时的社会与经济活动不带来明显冲击的时候。现在出台遗产税不会引起社会的震动，所以它反而是一个较好的出台机会。

　　国资收益权要尽快落到实处

　　目前，大家比较一致的看法是，要想从根本上解决垄断行业收入过高的问题，就要打破垄断，引入竞争机制。但要打破垄断最难的是由于垄断行业大多资本规模巨大，市场进入困难，很难通过市场配置资源，形成合理价格，因此在相当长的时期内还会存在政府的干预和采取国有经济为主导的生产供应方式。在这样的前提背景下，要想解决垄断行业收入与贡献的匹配问题，真正体现其劳动价值。一个重要的手段就是国资收益权要落到实处。因为在国家不建立国有资本收益收缴制度的情况下，企业拥有国有资本收益自由支配权。那么，效益好的企业职工收入就会不断膨胀，而困难企业的职工却收入下降，由此产生企业内部分配秩序混乱的弊端，会导致社会分配不公的现象越来越严重，并将积重难返。国资收益权落到实处，一方面它可以体现国有资产的权益，一方面也有利于收入分配的公平。

　　大力推进社会保障制度的改革和完善

　　有关资料显示，我国在社会保障、公共卫生等基本民生方面的公共投入在GDP当中所占的比例为世界倒数第一。目前，我国只有15%的社会成员享受到公共卫生保障，大量的社会成员缺少起码的最低生活保障或者享受不到足额的、政策所规定的最低生活保障。在未被社会保险覆盖的人群中，除了少数机关事业单位职工外，大部分是乡镇企业职工、进城农民工、私营个体企业雇员以及非组织化就业人员等，人数在2.6亿左右。目前，我们具有的一个有利条件是，这些人大多是青壮年，缴纳社会保障税的时间将长达20年或30年以上，如果从现在开始将他们都纳入社保体系，尽管每年获得的社保资金不多，但是经过几十年的积累，就会达到一个巨大规模。

　　加速推进建立第三次分配体系

　　我国经济发展较快，但社会分配不公矛盾也日渐突出，除了初次分配不合理、再分配缺乏力度与公平之外，第三次分配格局没有形成也是一个重要的原因。在一些发达国家，慈善事业等第三次分配的总量大概占GDP的3%～5%，而在我国现在只占0.1%，而且其中还有近80%来自海外，只有20%多一点来自内地。在这种背景下，加速推进慈善事业的发展，促进第三次分配格局的形成无疑具有强烈的现实意义。通过发展慈善事业，利用高收入阶层的自愿捐献，来援助低收入阶层特别是社会最低阶层和生活不幸者，将在改善贫困社会群体的生存状况、缓解贫富阶层的社会矛盾和增强社会凝聚力等方面将发挥不可替代的重要作用。

　　课题负责人：范剑平

　　执笔:高辉清(高辉清新闻,高辉清说吧) 胡少维

　　○我国居民收入差距已经明显偏大，收入分配制度改革需要加快进行

　　○当前需要解决几个突出问题，主要是：初次分配不太合理，一些部门凭借“行政权利”获得大量额外收益；二次分配缺乏力度与公平；第三次分配格局没有形成

　　○建议加大税收制度改革力度，适时开征遗产税，同时大力推进社会保障制度的改革和完善，加速建立第三次分配体系

　　○国资收益权要尽快落到实处，建立国有资本收益收缴制度，推进垄断行业收入分配制度改革，对垄断行业工资总额和工资水平实行双重控制