“小金库”治理中的三十六计

“小金库”治理工作已持续3年多，每年的“小金库”专项治理工作都取得了一定的成绩。据统计，截至今年8月底，全国共发现“小金库”58225个，涉及金额266.54亿元。而在此过程中，“小金库”治理也在公众口中议论纷纷。

“小金库”定义不断变化

在现实生活中，公众经常听到“小金库”一词，但到底什么是“小金库”、如何识别“小金库”这些问题，却鲜有人说得准确。

“最新的定义是中纪发〔2009〕7号文件给出的。该文对‘小金库’的定义为：‘违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产’。这个定义简单明了，利于实务中对‘小金库’的界定。用六个字来总结，就是‘违法表外资产’，不管是财政资金还是国有资产，如不纳入单位对外统一的报表，就容易游离于监管之外，而且也违反了《会计法》的规定。”上海市长宁区审计局黄开敏对“小金库”的定义做了以上总结。

有人直接将“小金库”定义为表外资产，这是不恰当的。按现行的法律法规规定，应该纳入单位法定报表而实际未纳入的资产才能界定为“小金库”。比如有很多金融创新产品，本来就不需要进行表内入账，属于“合法”的表外资产。

另外，有人将“公款私存”等同于“小金库”，这种理解也不全面。

“虽然公款私存也是不合法的，也是很多‘小金库’的表现形式，但这笔以私人名义存着的公款如果纳入单位报表反映，就不能界定为‘小金库’。”黄开敏结合多年的实务检查指出了以上两个相关概念与“小金库”的区别。

对于“小金库”的设置形式，黑龙江省财政厅监督检查局局长于治安说：“‘小金库’的设置形式基本上可以归纳为两大类，一是收入不入账或者少入账。二是支出不实或者夸大支出。”比如，某些单位的“使用权房”现在基本不作为资产入账，房子的出租租金也就不入账。

再如，有一些单位资金量巨大，其存款利息却不入账或者将定期存款利息计成活期存款利息，而支出不实或夸大支出的情况包括谎报会议招待费等其他费用。

“小金库”识别需进行横纵向比较

对于实务工作中如何识别“小金库”，黄开敏指出，由于单位的性质及行业特点不同，目前还没有一套标准的识别方法，应该具体情况具体分析。以国有企业为例，应该以容易被忽视的收入作为切入口进行检查，比如某些营业外收入、包装费等。

“在具体识别上，要对单位进行横向和纵向的合理性分析。横向比较是指业财对比，根据财务数据和业务数据进行比较，比如销售收入，在售价不发生重大变化的时候，企业的销售收入应该是与销售量相匹配的，如不匹配就可能存在问题。再比如，跟同时期同类型的单位进行对比。而纵向比较是指跟历史进行对比，重点关注收入的类别。如果发生变化，应该查明变动的原因。”黄开敏说。

于治安说：“在收入来源比较多的单位里，滋生‘小金库’的可能性更大。比如，部分领导人的价值观有偏差，为了个人私利或者单位小团体利益设立‘小金库’。”对此，黄开敏也表示认同，他说：“有些国有企业在被查出为逃避税收收入不入账等问题时仍然振振有词，他们认为这么做不是为了个人私利，而是为了企业‘利益’。这是一个错误的价值观。”另外，业内专家认为小金库产生还与某些单位财务人员素质有待提高、单位存在历史遗留问题等有一定的关系。

建立“小金库”治理长效机制

“长效机制建设是今年‘小金库’治理的主题，为此，长宁区‘小金库’专项治理办公室也进行了很多探索。”黄开敏说。

目前的检查方式主要是抽查，但只能查处一定时期内的情况，不具有可复制性。其实，查出问题并不难，最大的难题是观念的转变。

另外，于治安还指出，需加大查处惩罚力度。他说：“目前基本没有对单位的惩罚规定，主要是惩罚相关负责人，罚款额度在5000元以上、2万元以下，相对来说，这个处罚力度并不大，有的处理甚至仅仅是重新调账及收缴余额等。个别不了了之的情况也存在。”财政部部长谢旭人曾提出，要加强对中央企业表外资金资产的管理，明确中央企业管理的社保资金、工会经费、党团经费等表外资金资产的管理要求。对此，黄开敏表示：“在企业里，对社保资金、工会经费、党团经费的监管与企业日常经营资产的监管还是有所区别，其监管力度往往不是很大。加强对这部分资产的计提和使用管理，也是有效防止通过这些渠道设立‘小金库’的重要措施。比如有些企业擅自突破工会经费2%的计提比例，将超出部分放在工会，供个别领导使用。这种做法看似合法，但实质上也是‘小金库’。”对于如何加强中央企业表外资金资产的管理，黄开敏建议从制定更具体的管理办法、加强日常监督、在报表附注里面专门强调等方面采取措施。

于治安最后指出，公开行政事业性收费对“小金库”治理有一定的作用。同时，各行政事业单位要结合近年来查处的“小金库”典型案例，深入剖析其产生的原因，从加强教育、完善制度、深化改革、强化监督等方面入手，建立和完善防治“小金库”长效机制，实现标本兼治、纠建并举，彻底铲除滋生“小金库”的土壤。