企业内部控制基本规范出台背景解析

2011年，《企业内部控制基本规范》《企业内部控制应用指引》《企业内部控制评价指引》《企业内部控制审计指引》（以下简称内部控制规范）从2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行，陆续在内地上市的公司和非上市的大中型企业执行。政府为什么在这个时候强力推行内部控制规范呢？推行内部控制基本规范的目的是什么呢？我们看到过很多这样的分析文章，今天我们从另一个视角看一个这两个问题，首先看一下出台和施行内部控制规范的背景。我们从国家政治经济实力和企业经济实力大背景、各项改革大背景、一系列经济金融危机背景、内部控制发展背景进行剖析。
         所有背景的背后都有一个基本的逻辑，就是“经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础具有能动作用”。这里，我们不去讲什么大道理，只说一些现象大家就明白了。现在的人大代表、政协委员有多少人是企业创始人或高层？每项政策的出台，有哪个企业参与其中？
        国家政治经济实力和企业经济实力大背景
2010年第二季度，中国GDP为1.33万亿美元，日本为1.28万亿美元，中国超过日本0.05万亿美元，中国首次成为世界第二大经济体。2010年全年中国GDP超过日本已无悬念。预计2010年中国的财政收入很可能超8万亿，中国将紧随美国之后成为全球第二大财政收入经济体。这些都表明，中国的经济实力已经超越德日，成为第二大经济大国。
       中国成为第二大经济大国的背景下，是中国庞大的企业数量，这庞大的企业数量中，尤其是超大规模企业越来越多，对社会的影响力也越来越大，对政府的影响力也越来越大。企业是推动创新和社会进步的重要力量，政府在规范企业运作的同时，它的职能和运作方式也在受企业的影响。
      这样的大背景下，中国政府制定政策时，变得越来越困难，越来越谨慎。如何科学的制定决策，是政府所急需要的，而科学的决策后面必是准确的数据做支持，而这些科学的数据，是来自一个个具体的企业，而企业提供的数据，有多少水分在里面呢？所以加强对企业的监管，提高企业提供的数据（财务报告、人员报告等）的准确性，显得尤其重要。
    一系列经济金融危机背景
经历97亚洲金融危机、2001年安然事件、2008年经济危机、2010年欧洲国家债务危机，危机发生的频率越来越高，期间越来越短，如何加强和防范危机的发生变成了各国政府面临的头等大事。
各项改革大背景
中国改革开放30年后，并没有停下改革的步伐，而是改革的领域越来越多，改革的深度越来越深，改革的力度越来越大，改革的步伐越来越快，也变得越来越开放，中国正在迎来第二次改革浪潮，面临新的发展机遇，当然也面临越来越大和新的挑战。政治体制改革、教育体制改革、医疗体制改革、住房改革、财税改革（内外资企业税合一、增值税改革、企业会计准则改革等）、企业兼并整合等。
拿中央企业整合来说，这两年的力度是相当大的。从2003年的196家，到2010年整合到了121家，到努力培育30至50家具有国际竞争力的一流企业集团。2010年12月国新公司成立，中央企业整合的步伐加快了。
这样的大背景下，如何加强对这些超大型企业的控制和监管，成为了重要的内容。
内部控制改革背景
政府一直重视企业内部控制的建设。
2001年6月26日，财政部以财会41号文发布了《内部会计控制规范-基本规范》和《内部会计控制规范-货币资金》。
2002年，发布了《内部会计控制规范-采购与付款》和《内部会计控制规范-销售与收款》。
2002年9月7日，中国人民银行制定发布了《商业银行内部控制指引》。
2003年，发布了《内部会计控制规范-工程项目》和《内部会计控制规范-预算》。

2003年12月，审计署发布第5号令《审计机关内部控制测评准则》，提出建立健全内部控制并保证其有效实施是被审计单位的责任，审计人员的责任是对内部控制的健全性和有效性进行评价。《准则》借鉴COSO报告，将内部控制定义为被审计单位为了维护资产的安全、完整，确保会计信息的真实、可靠，保证其管理或者经营活动的经济性、效率性和效果性并遵守有关法规，而制定和实施相关政策、程序和措施的过程。内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督五个要素组成。
2004年，发布了《内部会计控制规范-对外投资》。
2005年，发布了《内部会计控制规范-担保》。
2005年1月，银监会又发布《商业银行内部控制评价试行办法》。
2006年，上海证券交易所根据证监会《关于提高上市公司质量意见》等法律法规，制定发布了《上市公司内部控制指引》。同年，深圳证券交易所也发布了《上市公司内部控制指引》。
2006年6月，中央国资委根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）关于“国有及国有控股企业应当加强内部监督和风险控制”的要求，国务院国有资产监督管理委员会出台了《中央企业全面风险管理指引》（简称《指引》），旨在进一步加强和完善国有资产监管工作，深化国有企业改革，加强风险管理，促进企业持续、稳定、健康发展。
　2007年6月，银监会重新修订了《商业银行内部控制指引》。与此前央行发布的《控制指引》相比，银监会发布的《控制指引》更加符合现代商业银行运作的特点。
2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》，要求上市公司自2009年7月1日起执行，并鼓励其他非上市的大中型企业执行。确立了以企业为主体，政府监督为促进，以中介机构审计为重要组成部分的实施机制。由于各种原因，没有施行。
2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制配套指引》。该配套指引包括18项《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，连同此前发布的《企业内部控制基本规范》，标志着我国企企业内部控制规范体系基本建成。
在这样的背景下，政府出台企业内部控制规范，并强行率先在上市公司施行，当然，效果我们暂且还不清楚。政府有政府的要求，但对企业来说，一是主动应对，二是被动应对。主动应对是企业确实意识到了加强企业内部的重要性，也借此机会，加强内部规范管理。被动应对是没有意识到或意识不足，为了应对政府监管，不得不做出反应。
了解了内部控制出台的背景，下面我会进一步解析内部控制目的、原则及如何进行内部控制建设。这里我先提前问一下问题，公司老板都真正看得懂财务报表吗？报表中的数据来源准确度有多高？
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