纳税成本问题讨论

近年来，国税部门机构改革、税收征管创新对于规范税收执法，降低税务机关征税成本，起到了积极作用。然而，在机构改革、税收征管创新工作中，笔者认为，国税部门较少顾及纳税人的纳税成本问题，导致纳税成本有不断肥胖的趋势，一些纳税人感到难以承受。笔者建议，国税机关现在应该采取适当措施，治一治纳税成本的肥胖症问题。　    　纳税成本肥胖症主要表现在哪些方面？首先是税控设备购置费用多。以笔者所在的地方为例，纳税人申请使用增值税防伪税控后，设备（系统）开发商规定，计算机必须用联想开天4500和HPD31M，其他品牌和兼容机不得用于防伪税控；打印机必须使用DP600、DP8000；其他费用，培训费200元／人，增值税防伪税控专用设备购置费1581元／套，维护费450元／年／户，培训食宿费350元／3天。这样算来，在申请第一年里，每一纳税人在纳税设备上的花费为14000元左右。
　    　其次，推行电子申报太费事。目前，我们当地国税部门规定，所有企业都必须实行电子申报，无条件的必须代理申报。这样，申请代理的企业每年花去代理电子申报费约800元。如企业自行电子申报，须交软件购置费1000元，而且只能申报增值税一个税种。要想申报企业所得税、消费税等其他税种，还要另外申报并交钱购买软件。电子申报的速度是很快，但软件一旦出了问题，企业办税员就得在软件开发商和国税部门之间来回跑了。
　    　再有，认证、报税、申报、纳税费时太多。增值税防伪税控系统和税收征管软件互不兼容，纳税人每月底要将接收来的增值税专用发票送国税机关认证；每月6日前，将上月开具的增值税专用发票数据信息，通过防伪税控专用设备拿到税务机关报税；每月10日前要申报缴纳增值税等税种；每季度终了后15日内进行所得税申报；购买增值税专用发票和普通发票每月去国税机关两次以上。这样算起来，每月最少得跑国税机关5次。原来每一个乡（镇）有国税机构，机构改革后，乡（镇）无国税机构，办理上述每一项涉税事项，有的纳税人要跑近百公里，一旦所带资料不齐或某些方面有误，或国税机关在哪个地方卡了壳，只好等第二天再来，往返路费不说，时间成本太高。
    　　另外，日常工作“繁事”多。搞纳税评估，与税务局约谈；开公告会、座谈会；送各种报表、统计数字，活动多得让纳税人头疼。笔者所在的县，今年上半年国税就有11项专项检查，多次上报各种报表和统计数字。很多企业都设专门人员来跑税务口，但有时还是忙不过来。
    　　以上只是国税局一家，如果再加上地税部门各项涉税事项的支出，负担就更重了。
    　　在这些纳税人付出的成本中，有的是直接成本，有的是间接成本，计算成金钱的话，是一笔不小的开支。因此，这两年企业普遍感觉，纳税成本在不断攀升。
    　　针对这些问题，笔者建议：税务部门应改革防伪税控设备（系统）的供应渠道。除计算机外，目前增值税防伪税控软件和电子申报软件由开发商负责设计供应，改由国家税务总局统一开发，免费为纳税人提供，由县级国税机关信息中心统一对软件（系统）进行维护。
    　　应整合计算机信息资源。将增值税防伪税控系统和税收征管软件信息进行整合，使认证、报税、电子申报能一次完成，解决纳税人多次跑浪费时间的问题。同时，国税、地税部门之间应加强协调，使涉税软件之间具有兼容性。
    　　电子报税不应搞一刀切。《税收征管法》有规定，纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报，也可以按规定采取邮寄、数据电文或其他方式办理纳税申报。因此税务机关应根据本地区的信息化程度逐步推广应用电子报税。至于使用何种申报方式应由纳税人自己选择，税务部门不应作硬性规定，更不能搞一刀切。
    　　应按经济区设定办税场所。税务部门机构收缩要根据各地具体情况，在既方便税务机关征收管理，又方便纳税人纳税申报和办理涉税事项的基础上，来设置税务机构和纳税人办税场所。
    　　应转变服务观念，推行税务人员上门服务。除税法规定报送纳税申报资料和购领发票由纳税人跑税务机关外，税务机关需要纳税人相关信息、数据、资料，应由税务人员下企业采集，而不要伸手向纳税人要资料，要数据。(江苏国税)

相关观点：

　　    降低税收成本从何入手？

　    　2004年是自1994年税收体制改革以来的第10个年头，税制改革中税收成本问题特别引人注目。日前，国家税务总局征管司司长王文彦在接受媒体采访时指出，中国有100万税务干部，中国税收成本过高。那么，降低税收成本应从何入手？

　    　现象

　     　中国税务监控难到位

　    　“我国现在税收成本比较高的原因，是因为在监督打击型的税收管理模式下，需要大量的人力、票据和程序，成本自然会高。”这是国家税务总局征管司司长王文彦前一段时间针对“美国收10元税，只有0.5元是成本，而中国收10元税，有4-5元都是税收成本”这个流传已久的说法所做的回应。
    　　目前，我国有100万税务干部，而美国只有10万人，这个比例是惊人的。按理说，有100万税务干部，税收征管当然是百无一漏的了，但大量偷漏税和避税事件，却告诉了我们一个相反的事实。
    　　西安市国税系统一位官员在接受《中国经济周刊》采访时表示，现在税收征管基础资料不规范、不完善，因此他们目前还做不到及时为税务管理、税源监控和税务稽查提供可靠的信息资料；由于税收征管信息化程度不高，监控网络不健全，他们不能为专业化税收征管提供信息保障；由于专业化税收管理中征管分工不明确，衔接不严密，导致税收管理、监控难以到位。
    　　“导致税收成本过高的原因可以归纳为征管基础薄弱、税源监控水平较低、纳税申报质量低，但说到底是人的问题。”这位官员告诉记者，他所在的单位多年来因为没有业务过硬的税务征管人员，眼睁睁看着税收成本往上窜。
    　　有资料显示：目前，我国国税系统税务人员研究生学历以上仅占0.08%，大学文化程度占4%，大中专的占57%，高中以下的占38%.这足以印证上述官员的苦衷。
    　　在西安采访时，另一位税收稽查人员颇为担忧地告诉记者，他是从当地税务中专学校毕业进入当地税务系统的，每次看到关于税收成本过大、税务人员臃肿之类的报道心里就直打鼓，“我一没有高学历，二没有过硬的关系，如果国家哪天对我们这个系统的人员进行精简，我肯定首当其冲。”
    　　“100万税收干部”是否是税收高成本的诱因？中国的税务系统是否真的患了“肥胖症”？

　　    对话税收高成本之惑

　    　主持人：崔世海

　    　嘉宾：
　    　贾康            财政部财政科学研究所所长
　    　宋哲            国家税务总局涉外司税政处处长
　　    杨卫华       中国税务学会理事、中山大学税收与理财研究中心主任
　    　盛立中       山东省税务学会会员、《凤凰周刊》特邀撰稿人

　    　高成本无法准确统计

　    　主持人：国家税务总局征管司司长王文彦前面提到当前我国税收成本比较高，我国税收成本是否真的过高？有没有具体的统计数据？
    　　盛立中：这个问题很难说清楚，要考核税收成本，必须要设定一系列的前提条件。首先，要假定税收收入是真实的。虽然我们看到国库里的税款实实在在放在那里，不可能有假，依我看还是有问题：一方面是税务内部控管人员搞的“假入库”。很多地区都在人为地调控税收的“入口”，每到年底，财税部门人员都在用大量的时间为此目的而工作。这样，税收收入数就失真了；另一方面，税收成本弹性很大，税务部门的预算外收入就是一笔说不清楚的账。比如，各地的财政返还、某些税种的提成、企业所谓的“赞助”，以及依附于税务机关的税务师事务所的收入等等，这些钱进来得非常“灵活”，花出去也不可能弄清楚。如果仅用国家对税务部门的预算支出作税收成本，显然不具说服力。而且那些“活钱”的数目大到令人瞠目。
    　　还有一个问题需要引起我们的注意。税务实际在职人员通行的说法是100万人，但据我所知，有的省为了所谓的减员，至少有近万人离开税务工作岗位但却领着税务薪金。这也是造成我国税收成本相对较高的原因。
    　　杨卫华：评价一国（或一地）税收成本的高低，首先必须确定一个衡量标准。从理论上说，这个衡量标准就是税收成本率（即税收成本额占税收收入额的比重）或税收净收益率（即税收净收益占税收总收入额的比重）。税收成本率提高或税收净收益率降低，表明税收成本上升。反之则下降。在现阶段，从数量上分析，中国的税收成本率多少为合适？超过多少则为高呢？由于税收成本有些难以量化，在我国又缺少统计数据，这也就是目前无法准确说明的原因。运用经验数据通过横向比较也可以看出成本高低。如通过比较有关国家税收成本率的高低，来说明某国（某地）税收成本的高低。
    　　主持人：税收成本包括征税成本、纳税成本和社会成本三个部分，是一个非常复杂的体系。对于普通人来说，看到的只是税收征管人员多等显性的因素。当前我国有100万税收干部，这是否是税收高成本的诱因？除此之外，税收成本居高不下的深层原因是什么？


　　杨卫华：中国税收成本高的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的原因；既有客观的原因，也有主观的原因：其一，税收法制不健全。新中国成立以前我国长期处于封建社会，人治思想严重，法治观念淡薄，在税收上表现为无法可依或有法不依，加上税制不健全，法规漏洞多，偷逃税或越权减免税现象严重；其二、生产力水平不高。我国没有完全改变农业国的状况，税源分散，征收难度大；其三、税收征管模式不规范，税务机构设置和人员配备不科学，征管方法不合理，征管手段落后；其四、纳税人纳税意识不强；其五，协税护税网络不健全，税收环境比较差。
    　　我国税收成本过高，是上述各种因素共同作用的结果，但最主要的原因是税收法制不健全，征、纳人员综合素质不高，征管效率低。我国现阶段的征收经费，主要是人员经费和基建经费。人员膨胀快是一个重要的原因。据统计，河北省1994年税务机构分设时，全省国税从业人员27229人，1995年就猛增到35454人（含临时工、助征员），增加了30.21%，到1999年行政人员已超编3000多人。1996～1998年河北省人员经费分别增长27.1%、22.8%、34.9%，而同期税收收入增长为15.8%、18.8%、11.6%，征收成本随着人员的增加明显上升。
    　　另据对某沿海省份一个县级市国家税务局和一个地方税务局的抽样调查显示，成本远高于上述水平。1998年～2000年该市国家税务局税收经费占税收收入的比例分别为10.24%、10.30%、13.14%，即使扣除基建费用后也分别为6.28%、7.10%、8.87%；该市地方税务局征收经费占税收收入的比例，分别为11.72%、20.21%、19.29%.我国现实的税收成本率与其他国家相比，确实比较高。

　　    健全税法是关键

　    　主持人：税收高成本已成为一个“顽疾”，今后我们将采取什么措施控制和降低税收成本？降低税收成本的途径都有哪些？
    　　贾康：控制税收成本有两层含义：一是降低税收成本，二是优化税收成本结构。降低税收成本直接体现为税收效率的提高，而优化税收成本结构则是在征税成本总额基本不变的情况下，通过改变成本结构，为的是进一步提高税收效率，间接体现为税收效率的提高。
    　　无论从理论还是实践看，降低我国税收成本有很多途径。首先，税务人员必须树立税收经营理念和成本核算意识。我国的税收成本之所以比较高，高收入与高成本并存，是因为我国在较长时间内对税务机关只考核收入不考核成本。地方政府为调动税务部门完成收入的积极性，普遍实行税收任务完成情况与自身经济利益挂钩，且实行经费奖励的政策。这就必然导致税务机关在征管出发点上往往更多考虑如何最大限度地组织税收收入，而对税收成本的高低却很少考虑。收税必须讲求成本、效益，只有降低税收成本，才能提高征管效率；其次，要建立税收成本核算体系，规范税收成本考核制度。只有强化成本管理，才能促进税务机关讲求效率；再次，要发展经济，丰沛税源，使税源相对集中，才能减少成本，增加收入。
    　　盛立中：在我看来降低税收成本最急迫的任务，就是相关部门在自己的权利职责范围内把那些不合时宜的规定制度自我理顺规范起来，增加政策透明度，加快政府角色的位置转换，还纳税人应该具有的地位，从而达到增加收入和抑制偷逃税的双重目的。我们不能再把供养政府公务员的纳税人当作被监管人员了，否则，纳税人与监狱里的犯人又有何异同？
    　　用精简机构、人员来降低税收成本，现在看来都是些“形象化”的东西，弄不好，又成了增加税务成本的源头。比如说，现在很多地区合并基层税收征收单位，结果是级别上去了，工资待遇涨了不少，新建的豪华办公大楼也增添了不少，如此折腾，降低税收成本只能是一种奢望。在部门利益的“刚性”作用下，任何行政事务上的改革都有可能戏剧般地演绎成“高成本”的源头。发生在上个世纪90年代中期国、地税机构调整分家后的10余年间，税务人员增加了50多万人，增设了一半以上的机构，结果是搞了比过去多很多的办公住宅工程建设。在那些年，几乎所有权力中人的子弟，甚至是七大姨八大姑，不少都顺利完成了从普通老百姓向国家公务员角色的转换。
　    　杨卫华：在我个人看来，从中国的实际出发，主要通过以下途径降低税收成本。
    　　其一、健全税收法制是降低税收成本的前提。降低税收成本，必须有健全的税收法制。健全税收法制，才能明确征税规定，减少税法漏洞，增强税法的刚性，降低执法成本；健全税收法制，才有税法的稳定性，才能提高税法的透明度，增强社会的监督力度，减少执法的随意性，避免越权减免和收“人情税”；健全税收法制，才能落实“简税制、宽税基、低税率”的原则，使税收负担公平、合理，才能减低纳税人的逃税心理，减少偷逃税现象，降低征收成本。
    　　其二、优化税收环境是降低税收成本的基础。改革开放以来，我国的税收环境有了很大的改善，但仍存在许多不尽人意的地方。纳税人的纳税意识还有待增强，地方政府越权减免、税务人员以情代法的现象时有发生，社会协税护税网络还很不健全，税收服务体系还需进一步完善。因此，加强税法的宣传、教育，增强公民的纳税意识，搞好纳税服务，变“监督打击”型转变为“执法服务型”，优化税收环境，对于降低税收成本、提高征收效率具有重要意义。
    　　其三、提高征管人员素质是降低税收成本的关键。征管人员的素质如何，直接影响到征管的成本和效率。税收分配涉及国民经济的各个部门、社会再生产的各个环节、人们生活的各个方面，因此，税收征管人员应有较高的综合素质，既要掌握财税理论、财税专业知识与操作技能，又要有扎实的经济学、管理学、法学和财务会计基础；既要学习理论，又要了解政策；既要掌握外语，又要熟悉计算机操作技能。只有造就高素质的人才，才能适应税收征管现代化的需要，才能有效降低成本，提高效率。
    　　其四、科技兴税。邓小平同志早就指出，科学技术是第一生产力。没有科学的发展、技术的进步，就不可能大幅度降低成本提高效率。因此，科技兴税是降低税收成本的保证。如目前税务机关推行的“一窗式”管理、信息化建设，既减轻了征税人员的劳动强度，又节省了纳税人的时间，提高了征管效率，降低了征纳成本。

　    　谨防变形的“借石他山”

　　    主持人：近年来，国外比较成熟的税务代理制度已在江浙、华南等区域广泛推行，并产生了良好效应。针对中国实际，发展税务代理制度的潜力如何？
　   　宋哲：在我国，完善税务代理制度应该大有可为。对税务机关来说，有了税务代理这支专业化的社会力量，使税务机关可以从复杂琐细的工作中解脱出来，集中力量进行稽查管理。这样既有利于税收收入的及时入库，又有利于精减公务员编制，减少税务人员费用的开支，从而相应地降低征税成本。值得注意的是，一定不要把税务代理机构变成第二税务局。
　    　主持人：从4月底央视《焦点访谈》所报道的湖北广水市群辉税务师事务所将国家税金以代理费变相挖走事件看，很有点“南橘北枳”的味道，问题出在哪儿？
    　　盛立中：出现这种情况很具有中国特色。目前，在北京、深圳、上海等一些大城市，在一定程度上，这些税务师事务所还是比较规范的中介机构。但在其他省市就不敢恭唯了，一开始就依附于税务机关，成了税务机关变相的实体。纳税人在纳税之外还要忍受这些所谓的“中介机构”的盘剥。这些税务师事务所原本是为纳税人服务的，但它们却实实在在变成了税务部门的小金库。税务部门在收税之外又多了一项功能—向纳税人收费。这是很普遍的一种做法。
    　　但我们不能因为出现了这样的问题就否定税务代理制度，问题的关键是现在我们的很多税务师事务所并不是真正的中介组织，只有真正彻底地剪断税务师事务所与税收部门之间的脐带，使之完全独立才能发挥它应有的效用。
    　　现在有很多税务师事务所都脱胎于税务部门，其办公地点和税务局同一栋大楼，明眼人一看就知道怎么回事。这种变味的东西带给纳税人的只能是危害，而不是便利。只有税务师事务所真正做到独立于税务系统之外，才能还税务代理制以本来面目。

　    　资料1

　    　税收成本：是指在一定经济条件和体制下，政府在实施税收分配过程中所发生的各种有形和无形的耗费及损失。按行为主体可分为征税成本、纳税成本、社会成本。按它的影响范围考虑，又有广义和狭义之分。狭义的税收成本一般是指征税成本；广义的税收成本除征税成本、纳税成本、社会成本之外，还包括税收经济成本。
    　　征税成本是指税务部门实施税收政策、组织税收收入所投入的各项费用，如人员工资、公用经费、财产购置、基建经费和税务事业费等；纳税成本是指纳税人为履行纳税义务所付出的费用和代价；税收社会成本是指政府各部门、团体等为协助制定、维护、执行税收政策，组织完成税收收入而耗费的各项费用；税收经济成本是指在实施税收政策和征管措施过程中对经济资源所产生的效用损失。

　　    资料2
　我国与发达国家税收成本比较

    　　据美国国内收入局1992年年报统计，当年税收征收成本65亿美元，占税收收入总额11207亿美元的0.58%.新加坡的征收成本率为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%.而在我国，据国家税务总局公布的数据测算，1994年税制改革前，我国税收征收成本率为3.12%，1994年税制改革和税务机构分设后，征收成本有所上升，到1996年约为4.73%.据估算，到上世纪末中国的税收成本率约为5%～8%.其中东部及沿海地区较低，为4%～5%，如山东为4.3%，广东为4.7%；西部欠发达地区较高，为10%左右，如内蒙为9.6%，贵州为11%；中部地区大致为7%～8%，如河北省1998年为7.96%.

　    　资料3　    　西方发达国家税收制度优点

　　
1.税法比较健全，规定比较明确，稳定性比较强，透明度比较高，税务机关自由裁量权比较小。因此，执行税法比较规范，征收成本比较低。如美国和英国。
    　　2.征管人员的素质高，征管手段先进。发达国家由于生产力水平比较高，征管人员的技术较强，素质较高，征管手段先进。所以，工作效率比较高，征管人员的数量比较少。在我国100万的税务干部，征收10683亿元的税收（1999年），人均组织收入107万元；在英国64000人征收人员，征收27190亿英镑的税费收入（1995～1996年），人均为4248万英镑；在美国11万多征收人员，组织政府收入18273亿美元（1999年），人均为1600多万美元。由于征管人员素质高，人员数量比较少，征管成本低。
　

　3.纳税人纳税意识比较强。发达国家由于法律比较健全，法治环境比较好，纳税人的纳税意识比较强，偷逃税现象相对较少。

　    　(《中国经济周刊》特约记者郑子轩)