中国财税改革先摸家底 中央地方事权财权待厘清

* 财税改革顶层设计须关注民意，政府收支家底应透明


* 中央地方事权财权须厘清，司法和食品监管等地方政府事权宜上移

* 税制改革要配套，构建地方主体税系要加快

作者 沈燕

路透北京5月21日 - 尽管中国新一轮财税改革方案尚未出炉，但在民众对税负沉重不绝于耳的抱怨声中，顾及民意显然是本轮财税改革顶层设计中必须考量的重要因素，而将司法，食品监管等地方事权上移中央也获共识。



明确中国的宏观税负水平，将政府收支的全部家底摸清并公示，将有助获取民意。而在加快推进营业税改增值税的结构性减税过程中，重新厘清界定中央与地方的事权和财力，加快培育地方主体税种亦相当迫切。



“改革首先要有顶层设计，但老百姓的意见也不能不考虑了，不像以前只要专家和官员关起门来一讨论就有方案了，现在必须要走群众路线。”中国财政部财政与科学研究所副所长刘尚希称。



不过他指出，民意中也是泥沙俱下，有些方向性的东西不是投票能决定的，更需要有政治家的智慧和眼光。



这一观点也得到原中国国家税务总局副局长许善达的认同，他曾参与中国20年前税制与分税制改革，“现在不是提建议集思广议的时候，重要的是在诸多方案中做减法，挑出最核心的问题，而民意也不得不考虑。”



本月初的国务院常务会议确定今年在行政体制、财税、金融、投融资、价格、民生、统筹城乡、农业农村、科技等重点领域和关键环节加大改革力度，下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。削减、合并一批专项转移支付项目。扩大营业税改征增值税试点范围等。



许善达提到，通常改革方案会在秋季召开的中央三中全会上讨论，还需要一个征询各方面意见的过程，因此改革方案的顶层设计很重要。



接近财税部门的官方人士也承认，包括财政部与国家税务总局的相关部门正在制订财税改革的方案，“目前财税部门的意见也不统一，方案都在讨论中。财税改革比较敏感，不一定会公开征询意见。”该位消息人士称。



稍早中国新财长楼继伟也提到，将来“营改增”覆盖全部地区全部行业后，必然会倒逼财政体制改革。目前正在研究如何深化财税体制改革。一是要积极稳妥推进“营改增”在全国范围全部行业推开；二是要认真研究如何构建地方税体系；三是进一步压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付。






**摸清家底，政府收入要明明白白**



尽管中国财政部门的预算报告近年来不断完善，政府的三公消费也被要求限期公布，但较更受关注的中国宏观税负水平，政府全部收支明细帐，目前公布的数字远远不够。



中国国家税务总局税收科学研究所原所长刘佐就认为，改革首先要明确中国的宏观税负到底多少比较合适，即确定政府该拿多少钱，民众对税负的承受能力。只有明确宏观税负水平，才能进行下一步的改革方案设计。



他进一步指出，政府在确定税收水平时不能只考虑公共财政的税收收入和非税收入，还应将国有经营收益，政府性基金等其它三类收入纳入统筹考虑，以及财政支出和经济发展的匹配度等，再进一步完善税制结构和主要税种。



“现在预算不透明，有的时候不是财政部门不向人大报告，而是财政自己也不知道到底收了多少，因为收钱的部门太多了，所以先把预算整明白，哪些该收，其它的都是不能收的要从法律上明确，民众和企业就可能拒绝缴纳，这对清理社会环境也有好处。”许善达也称。



他认为，财税改革首先要明确政府收入到底该占GDP多少比重比较合适，“不能政府拿钱没个够，若按人均GDP6，000美元计算，根据学者测算，中国目前政府收入占GDP比重40%左右，已经不少了。”



他分析指出，通常一个国家的经济发展水平与政府收入集中度高低有直接关系，越发达的国家集中度可以高一些，发展中国家相应集中度相应低一点，从这个层面考虑，中国40%已经不低了，甚至略高于一些发达国家，因此要从战略上明确政府不能再增加社会资源的控制量了。





**规范财政支出，政府花钱要明明白白**



明确政府的收入大帐后，再考虑改革财政支出方面存在的问题。包括体制弊端以及政府支出结构本身的问题等。




刘尚希认为，财政支出的很多问题并不仅仅是财政的问题，而和政府体制有关，“某种意义上财政部就是一个出纳，其它部门出于自身利益的考虑，只要能从财政部拿到钱就能体现其部分的权力，因此不会去考虑财政资金的效果，也缺乏有效的监管。”



他提到，一些财政的专项转移支付无论是从资金用途或名称上都感觉有问题，但迫于各方压力或其它因素，造成了财政资金的大量浪费。因此从这个层面看，财税改革更要与社会改革配套进行，尤其是加强财政支出方面的目标绩效考核。



“很多支持三农的专项补助，包括母猪补助什么的，农民有些很难真正拿到手，不如把这些资金集中起来建设农村基础设施，包括水利等，使用的效果远比这类毫无意义的补助有用的多。”一位财政部门不具名的人士也称。



尽管财政支出问题很多，但在许善达看来，中国财政支出的最大问题是结构问题：即政府对国有经营资本投入过大而社保投入严重不足。这也导致目前诸多收入分配不公等其它社会问题。



他分析指出，中国社保投入约占GDP的6-7个百分点，远低于发达国家，最重要的原因是中国政府的钱用于国有经营资本的投资比重过大，自然就挤压了社保的投入。



许善达以财政部的数据举例称，国资委系统拥有十几甚至二十多万亿的国有公共资产，但上交财政的经营收益绝大多数仍返回到这些国企，2011年，2012年上缴给财政的收益只有八、九百亿元人民币，最终只有50亿和70亿注入公共财政的社保体系。这个“一定比例”的约束太弱太软，“相较其占有的国有资产规模上缴公共财政的太少了。”



因此，他建议本轮财税改革中应明确规定国有资本经营者应按一定比例，比如总资产的0.5%，或净资产的5-10%缴纳国有资本经营收益金，注入公共财政并用于社会保障支出，让全体居民享受到国有资本经营带来的福利。





**司法等事权宜上移，培育地方主体税种须提速**



为提振经济，实行“营改增”的结构性减税无疑是本届政府财税改革的重要内容。但在目前营业税是地方地方主体税种，随着营改增的全面推开，在地方政府财力减少，事权依然沉重的大背景下，如何重新界定中央与地方的事权和财权，以及加快培育地方的主体税种，都是很迫切的现实问题。




许善达认为，中国地方政府承担的事权远超过发达国家。从实际情况看某些领域地方政府的事权应该由中央政府承担，如法院，食品监管等，建议采取垂直管理的方式，以避免地方政府出于各自利益考虑影响司法公正和监管不严等。



同时要相应下放相当大部分的中央财力给地方，让地方政府的自有财力至少能支撑其70-80%的支出需求，不足部分通过中央的一般性和少量专项转移支付弥补。



这一观点也得到刘尚希的认同，他认为，财政改革最重要的是中央与地方在事权财权和财力上的划分，从目前情况看有些事权需要上移，如司法，就建议采取两级垂直管理的方式，此外，还包括食品安全，环保等，涉及到地方难以做好的事情，究竟哪些事权上移，下放，都需要好好厘清并做出风险评估。



“司法领域最典型的是处理经济案件时，很多地方为了各自经济利益抢案子，因为根据属地原则判罚收入通常归当地财政，容易导致司法不公，并引发很多社会问题。”刘尚希称，现在往往通过信访解决本应通过司法途径来解决的纠纷，不仅消耗大量财力物力，实际效果也不好。



而在培育地方主体税种方面，多数财税专家就认为，房产税可能会成为地方主体税种，同时赋予地方政府一定的税收立法权，这与楼继伟在其详述财税改革的新书《中国政府间财政关系再思考》观点相一致。



刘尚希认为，房产税试点没有必要再搞了，已经有了两个城市试点，下一步应该是全面推开，但要明确征税对象是少数人的多套房和高档房征收，并需要详细测算税率，“先对少数人，随着覆盖面的扩大再征税范围，类似个人所得税的发展路径。”



中国证券报周一引述消息人士透露，继上海、重庆试点房产税征收后，今年有望新增数个城市进行房产税试点；新增试点城市执行方案与标准将因地制宜，预计主要针对增量征收。



不过，也有持不同观点，许善达就认为，以房产税为主的财产税担当不了地方主体税种，营改增后静态计算，地方政府要减少大约1万亿左右地方固定收入，财产税不可能填补缺口。而培育完善消费税或许是一条出路。



他指出，可以考虑将国家税务局在生产环节征收的作为中央收入的消费税转移到零售环节，由地方税务局征收并归属地方固定收入，可以实行价外税，同时赋予地方政府一定的税收立法权。



中国自今年8月起，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并将扩大行业试点，财政部预计此举将导致全年减收1,200多亿元，全部推开“营改增”后全年预计可减税约两三千亿元。（完）

(发稿 沈燕; 审校 屈桂娟)