新加坡、香港和深圳三地低收入者住房保障制度的比较分析

2006年11月初的鹏城深圳正是暖暖的初秋季节，市公安局59位急待住房的警员领到了久违的、由深圳市住房租赁中心集中分配的全成本微利周转出租房的钥匙，总算有了自己的一片小天地。这标志着2006年深圳市政府新一轮政策性住房建设政策初步落到了实处。
　　自2004年以来，深圳房价如野马脱缰，一发而不可收拾。截至2006年10月，深圳的年人均可支配收入为17042元，三口之家收入总和为51126元，而同期商品住宅均价为8952元/平方米，一套90平方米住宅总价高达80多万元，房价相当于家庭可支配收入的15.76倍，这个数据在2004年和2005年的尚只有6.52和9.83。而国际上公认的房价收入比的合理区间是4～6倍，深圳的数字已翻过这个区间上限的2.5倍且有余。针对这种持续高位运行、强势上涨的房价，深圳市政府并非不想作为，但“手里无米，叫鸡都不应”，政府手里没有任何调控性房源，短期内干预房价是力不从心。如此背景下，政策性住房的建设再次被提上议事日程。
　　1988年，深圳在全国率先实行房改，第二年就全面研究了政策性住房问题，出台过《深圳经济特区居屋发展纲要》，该纲要的制定借鉴了香港、新加坡解决低收入者住房问题的成功经验，针对公务员、企业职工、有户籍而无力购房者、无户籍人员等不同低收入群体，在纸上勾画出了一套完备的包括福利房、微利房、周转租赁房、单身公寓等在内的住房保障体系。然而，十七年过去，深圳目前的居住现状却依然与中国的其他大城市并无二致：市场提供95%的房源，由收入高者购得；到2005年底，深圳市只建设了5.86万套政策性住房，仅占住宅开发面积的4.5%；市场自发形成以农民自建房替代本该由政府提供的廉租屋，70%以上的无户籍常住人口就租住这些“城中村”的房子……深圳已没有当年获得联合国人居中心颁发的“人居荣誉奖”时的辉煌。而同样获奖的香港和新加坡，虽也经历了风雨和不足，但在解决低收入者住房问题上的成绩依然让人称道：新加坡85%的公民住进了政府建造的组屋，其中93%的居民拥有房屋的产权，另外7%的低收入家庭向政府租赁廉价房；香港30%以上的居民以市价50%左右的租金租住在由政府建设的公屋里。
　　今天，深圳把当年的住房保障方案重新摆上台面，再一次向新加坡、香港看齐，而这一次怎样才能避免不重蹈十七年来的覆辙，依然是一个难题。至少政策性住房的建设过程中，以下几个问题首先要弄清楚：为谁建房（哪些人无力自己置房？界定低收入者的标准是什么？这群人的住房需求规模有多大？）、建什么样的房子（为低收入者建的房子和为中高收入者建的房子应该有层次区别吗？如有，应有哪些区别？）、谁来建房以及怎样建房（政府应当扮演什么角色？政策性住房建设所需的土地和资金如何到位？）、如何分配和管理住房（这些带有保障性质的政策性住房如何更公平、更有效率地提供给城市的低收入者？低收入者如何获得这些住房？买房卖房过程中需要建立什么样的审查甄别、金融信贷等辅助机制？谁来提供物业服务和管理？）。如果不从逻辑上厘清这一系列问题，为低收入者提供住房保障的实践就难免会无头苍蝇式地瞎碰撞。下面我们分别研究新加坡、香港和深圳在解决低收入者住房问题过程中是如何认识和解决上述问题的，从中找到差距和解决方法。
　　为谁建房和建房标准？
　　毋庸置疑，住房权是基本人权之一。由于中高收入者和高收入者有能力从市场购房，因此政府提供的政策性住房，无论出售还是租赁，都是为了解决那些无力自行置房的低收入者、中低收入者的居住问题。既然是为中、低收入者解决住房问题，自然要求政策性住房的售价或租金是中、低收入阶层承受得起的，不足部分应由公共财政予以补贴。同时，在满足所有人的最基本居住条件前提下，为低收入者提供的政策性住房在质量上应与商品房拉开差距，否则会导致政策的反激励。
　　新加坡“居者有其屋”政策为低收入者设计的组屋以高层、高密度住宅为主，大部分是10至20层的建筑群。户型大体上可以分为三房式、四房式、五房式和公寓式，和我国的单元房差不多。三房式组屋面积为60至65平方米，包括两间卧室和一间客厅；四房式为90平方米左右，包括三间卧室和一间客厅；五房式有110平方米左右，包括三间卧室、一间客厅、一间饭厅或者四个房间加一个客厅；公寓式组屋面积则在130平方米左右，设施与五房式组屋相似。这些不同样式的房屋针对不同层次的收入群体，不同层次的收入家庭只能购买不同样式房屋，尽力做到公平合理。
　　香港的房地产供应也存在一个梯级的金字塔结构。第一个梯级是廉租房，占整个房地产住宅市场的30%左右，由政府提供，租金低于市价50%以上，香港收入最低的市民大多住的是就是这种廉租房，虽然政府允许达到一定条件的居民可以购买廉租房，但由于租金低廉和转手不易，居民普遍没有购买需求，这也防止了借廉租房来投机或投资；第二个梯级是居屋，类似我们的经济适用房，占整个房产市场的15%左右，售价比一般的商品房便宜40%，但相对于商品房来说，它的户型偏小，密度较高，用材档次比商品房也较差，居住质量能够明显和商品房拉开距离，让买得起商品房的人不会对居屋产生兴趣；第三个层次则是由完全开放的房地产市场提供的商品房。
　　而在深圳，当年的《深圳经济特区居屋发展纲要》就借鉴了香港和新加坡的经验，设计了著名的住房结构模型——纺锤型：福利房占30%、微利房占40%、商品房占30%的比例，并规定此后福利房、商品房建房比例逐渐减少，微利房逐渐增多。按如此设想，政府建房应该越来越多，但实际情况是深圳市提供给非公务员的有户籍人员的社会微利周转房只是梅岭四村里的一栋小高层，而深圳市低收入户籍家庭登记在册的约为7500户；所有住宅类出租屋面积共计1.3亿平方米，其中由农民房或其他私人自建住房提供的就达1.2亿平方米，由政府提供的不足8%。政府本为中低收入者提供的经济适用房却价高得让他们买不起，白白便宜了中高收入者，无异于劫贫济富。与前所述，深圳这么多年来建的房绝大多数并不是为低收入者提供的，整个房产供应中95%是市场提供的商品房，同新加坡形成鲜明对比。
　　谁来建房和怎样建房？
　　由于政策性住房针对的人群是低收入者，其租金和售价应该有上限。因此，政策性住房建设过程中，政府毫无疑问需要承担大部分的责任，往往需要一个具体的管理部门来承担这项职能，而建房土地和资金是这个管理部门面临的首要问题。
　　新加坡政府在上世纪六十年代成立了建屋发展局专门负责建造公共组屋。作为新加坡住宅营建主管部门，建屋局权力极大，负责“政府组屋”的规划、建筑、分配、定价、出售、租赁等工作。建屋局的启动经费由国家以低息贷款形式拨给，以组屋销售收入还清贷款并维持单位开支。对于建屋局的亏损部分，政府将之列入预算并负责补贴。政府还颁布土地法令，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并且被征用土地只有国家有权调整价格。政府征完土地后，建屋局直接向土地局购买土地，这保证了建屋发展局能够顺利地得到土地。通过拨款、补贴政策和土地法令，政府为为建屋发展局建造组屋提供了充足的资金和土地保证。
　　1953年圣诞节，香港石硖尾寮屋区发生特大火灾，5.3万灾民一夜之间无家可归，当时的港英政府为安置灾民，在石硖尾灾区兴建了7层高的Ｈ型徙置大厦安置灾民，香港大型公营房屋计划由此开始。到了1972年，香港政府颁布“十年建屋计划”，香港公屋建设开始由主要为安置灾民转为致力于为低收入居民提供满足基本居住条件的住所。为推行“十年建屋计划”，1973年政府重组各类政府公屋组织，成立独立的法定机构——香港房屋委员会，全面统筹有关政府公屋的供应、编配及管理工作；徙置事务处和市政事务署属下的屋宇建设处合并组成新的房屋署，作为房委会执行机构。房委会建设公共住房的资金来源主要为经常性收入和政府资助。经常性收入是房屋委员会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售资助自置居所获得的收入，足以维护其日常开支。政府资助则是由政府通过财政出资、低息贷款和免费拨地等形式来保证政策的顺利实施。1988年房委会进行改组，成为自负盈亏的财政独立机构，但政府仍履行对公屋的财政承担、免费拨地及以优惠条件拨出资本等责任。据香港城市大学王坤和王泽森两位学者保守估计，截至1994年政府已累计提供超过2000亿港元支持房委会；同期房委会也积累了庞大的资金，至1994年3月底现金结余约为180亿元，为其长远财务安排和大规模投资提供了基础。即使在经历了1997年亚洲金融风暴对香港房产市场的严重冲击后，房委会也开源、节流并用，推行管理和服务的外包、自动离职计划以及通过分拆商业资产上市、利用资本市场等措施来筹集资金，保证了财务的可持续增长。可见，香港为低收入者提供住房保障计划的成功，与香港政府大量的资金投入及长期以来的无偿土地划拨政策密不可分。房委会以商养房拓展资金来源、充分利用社会专业服务机构的力量来外包管理和服务以减少支出等也是一个较好的经验。
　　深圳市政府于1985年10月成立房产管理局。1989年7月，《深圳经济特区居屋发展纲要》颁布，正式确立了“双轨三类多价制”住房供求模式，由房管局统一管理特区保障性住房和商品房的政府管理部门。1992年3月，深圳市房管局被改为深圳市住宅局，其职能变为主要负责保障性住房的建设、分配、管理和房改政策的制订和实施、物业管理、住宅产业化及老住宅区改造等，而房产管理的其他职能如房地产市场管理、产权产籍管理、租赁管理等则划归原规划国土局承担。这一举措将完整的房产管理职能一分为二，住宅局承担保障性住房管理的职能，原规划国土局承担非保障性住房管理的职能。这种职能分离给住宅局管理工作带来困难，因为住房政策、房改方案、住房发展规划、物业管理、住宅产业化、老住宅区改造等是覆盖全社会的，市场商品房的开发建设也要纳入全市的住房发展规划之中。在建房资金的筹措上，深圳倒不失有一套自己的路子。从1988年深圳房改开始，深圳市住宅局通过出售房改前财政投资兴建的住房，建立了政府住房基金，再将政府住房基金投入安居房建设，实现了“建房—卖房—再建房—再卖房”的良性循环。但在解决政策性住房建设所需土地的问题上，住宅局却是难有作为。住宅局在权力设置上和国土资源局平级，而且没有香港房委会和新加坡建屋发展局在拿地上的优先权，这就使得在争取建设用地时出现“要建政府房总是没地，开发商建房就有地”说怪不怪的现象。2002年，在取消住房供应双轨制的名义下，国土局更是宣布深圳市将不再划拨政策性住房用地。房产管理职能上的不合理设置以及拿地的困难，使深圳市政策性住房建设举步维艰。在“十五”期间，深圳市政策性住房的建房比例和开发商建房相比，每年不足后者的1/10，某些年份甚至1平方米都没建。
　　住房分配和物业管理？
　　新加坡建屋局以每个家庭的月总收入为标准，不同的收入群体买不同样式的住房，家庭每月总收入少于1500新元的家庭租用小户型组屋，低于2000元的可购买二房式，低于3000新元的才可以购买三房式组屋，低于8000新元可以购买四房式或面积更大的组屋，高于8000元的或购买了其他公寓和独立洋房的高收入者则没有资格购买组屋。政府还配有完备的强制性公积金制度和优惠、补贴政策来保证大多数人公民买得起房、住得起房。如在公民购买住房的时候首付售价的20%，余下部分则由建屋发展局以低息贷款方式垫付，住户可用公积金在5年、10年甚至25年内还清；给组屋住户每月一定数额的水费、电费补贴，以帮助低收入家庭住得起房子。售出组屋后，建屋局继续对组屋进行“主要翻新”、“中期翻新”及“电梯翻新”三个美化、优化工程，帮助居民不断“优其屋”。建屋发展局还负责统筹全国的组屋物业管理。
　　香港房委会对公屋的购买和租赁者也有较详细的规定，如申请租住公屋者必须年满18岁，且申请人与家庭成员不拥有或与人共同拥有任何住宅楼宇；家庭每月总收入及目前的总资产净值不得超过房委会规定的限额，超过这个标准将不能租公屋，可去购买商品房或租住私人房屋，如以3人家庭为例，每月最高收入限额为12100港元，总资产净值限额305000港元。租住公屋的最低编配标准为每人5.5平方米，低于此标准的租户可通过每年举行两至三次的“舒缓挤迫调迁计划”调迁至较大单位，这一计划使公屋的拥挤程度大为改善。公屋的分配是依照登记在轮候册上的先后次序来办理的，按家庭人数及所选择的地区而分队轮候，在有房可供编配时便按单位大小及所在地区而分配给最先在该队伍等候的家庭。房屋署还成立了“打击滥用公屋资源特遣队”，加强对公屋滥用方面的调查及执法工作。特遣队除了加强抽查公屋住户的户籍和居住情况外，还会加强审查公屋住户和申请人的收入和资产申报，防止高收入者租住公屋。另外政府还不断放宽申请条件，实施租金援助计划给予有经济困难的公屋租户适量租金减免，而经济条件较佳的要缴纳较高的租金，以便能让更多低收入家庭受惠、更趋公平。
　　深圳在经济适用房的分配上，每年也都会依据实际情况制定较为严格的申购程序、申请条件以及计分、排队和自选房号办法。但面对庞大低收入家庭的需求，本就不多的经济适用房无异于杯水车薪。特区建立以来，深圳市共兴建经济适用房5万余套，其中4万套实际上分配给了公务员。显而易见，与新加坡和香港相比，深圳在对低收入家庭的政策倾斜度和优惠保障力度尚嫌不够。再加上经济适用房规划和建设时就存在面积偏大、位置偏远等问题，导致价位较高、生活成本增加，使低收入家庭难以承受。再加上分配过程中存在政策约束不到位、缺乏公众监督、对申请者的审核不严、高比例骗购等问题，真正享受到经济适用房的低收入家庭可以说是只能当作新闻案例来讲述。
　　值得庆幸的是，面对房价不可承受之重，深圳市在2006年率先在全国开始落实“国15条”并公布实施细则，要求加强公共租赁住房（含廉租住房）建设，提出住房保障由“以售为主”向“以租为主”转化，并要求在2007年年底前调查清楚全市低保待遇、特困家庭廉租住房供应规模，落实公共租赁住房（含廉租住房）用地规划选址，并加快落实年度经济适用房建设方案，逐步建立全市公共住房保障体系。
　　据相关报道，2005年深圳实际人口突破1200万，其中户籍人口181.93万，外来人口1026万。这1200万人因为户籍隔离而形成“四元结构”：坐食其利的土著居民；收入颇丰的外来投资者、民营企业家及企业高级管理层；以公务员为代表的、享受高额工资和优厚福利的政府机构职员；以及占人口绝大部分、居社会最底层的外来工。外来工中很多人长驻深圳，是这座城市发展的脊梁，收入却普遍偏低。解决这部分人在深圳的居住问题极具挑战性，但政府和企业也应该有更大作为。历史上，深圳的房改走在全国的前头，并取得过辉煌的成绩，在国内各大城市中位居翘楚，希望这次为低收入者谋福利的公共住房保障体系的建设依然能为我们树立一个成功的典型。
　　改革了这么多年，学费也交了不少，是该总结我们的学习经验和学习成绩的时候了。在解决低收入者住房问题上，我们往往只注意到新加坡、香港政府在组屋、公屋政策制定和实施的过程中发挥的计划、分配作用，却忽视他们还有一套完善的制度环境来辅助这些政策的顺利实施。新加坡于建国初期制定“居者有其屋”政策时就已有一个成熟、健全、透明的房地产市场，收入、税收、法制等制度也都较健全，再加上政府的责任心、充裕的国家财政补贴、完善的信贷市场，才最终造就了一个百分百“居者有其屋”的奇迹。香港公屋制度的成功之处也不仅在于其专业化的运营和管理，还有政府土地政策的支持、有效的资金安排、明确的政策定位和不断完善的准入与退出机制，既避免了庞大公屋计划造成巨额财政赤字，又使有限的公屋单位得到了公平合理的分配。另外，香港司法制度非常严格，个人资产自行申报没几人敢谎报资产或偷税漏税，使甄别低收入者家庭成本降到极小，再加上严格的居屋购买资格审查，极好地避免了骗购、骗租等现象。   
　　2007年的春节即将到来，正是中华民族一年最欢庆的时刻。希望如媒体和专家所预言，2006年将是中国房价最后疯涨的年份，新世纪第一个金猪年里中国房价将出现回落苗头。值得注意的是，国家税务总局要求从2007年2月1日起正式向房地产开发企业征收30%～60%不等的土地增值税。受此举影响，2007年初的房价在春节的爆竹声中是上涨还是平稳抑或回落，尚需拭目以待。但经济学原理最基本的知识告诉我们，如果没有其他配套管制措施，在一个“卖方市场”上，税收负担绝大部分是要转嫁到消费者身上的。无论如何，衣食住行是人的基本生存需要，也是人的基本权利，“居者有其屋，寒士俱欢颜”不能只停留在纸上和梦中！